Publiek-private samenwerking

Uit Wegenwiki
(Doorverwezen vanaf Beschikbaarheidsvergoedingen)
Naar navigatie springen Naar zoeken springen

Een Publiek-private samenwerking (PPS) is een samenwerkingsvorm tussen een overheid en de markt.

Kenmerken

In tegenstelling tot de openbare aanbesteding, waarbij de aanbestedende overheid de uitvoering gedetailleerd vastlegt in een bestek en/of Programma van Eisen (PvE), bemoeit de overheid zich bij PPS-constructies niet met de inhoud en stuurt volledig op het gewenste einddoel (de 'output'). Op deze wijze hebben de marktpartijen alle vrijheid om naar eigen inzicht de uitvoering (de 'input') vorm te geven. Op die manier wil de overheid gebruikmaken van de denk- en innovatiekracht van de markt.

PPS-projecten kunnen vaak wat goedkoper en sneller uitgevoerd worden dan standaard aanbestedingen, met name omdat de overheid op overhead bespaart in het ontwerp- en planningsproces. De meest gangbare vormen van PPS in Nederland zijn het zogenoemde DBFM-contract (Design, Build, Finance & Maintain) waarbij de marktpartij van ontwerp tot onderhoud verantwoordelijk is voor het proces, en het zogenoemde D&C-contract (Design & Construct), soms ook DB-contract (Design & Build) genoemd. Voorbeelden van grote PPS-projecten zijn de ombouw van de A15 tussen de Maasvlakte en het knooppunt Vaanplein (DBFM), de aanleg van de 2e Coentunnel in de A10 (DBFM) en de aanleg van de Westrandweg A5 (D&C). Ook in het buitenland wordt deze constructie vaker toegepast, bijvoorbeeld in Slowakije of Roemenië. Ook de Duitse LKW-Maut wordt via een PPS-constructie uitbesteed.

De gemoeide bedragen zijn doorgaans veel groter doordat de looptijd van de contracten niet 2 of 3 jaar is, maar wel 30 of 40 jaar. Op de lange termijn is dit voordeliger. Een nadeel kan zich voordoen bij tolwegen, waarbij de concessiehouder de toltarieven sneller kan doen stijgen dan de inflatie. De overheid heeft in deze gevallen weinig invloed op het uitgeoefende tolbeleid. Niet voor niks behoren de Franse en Japanse tolwegen tot de duurste van de wereld. In de Verenigde Staten zijn tolwegen in het beheer van de regionale overheid, met als gevolg dat de toltarieven fors lager liggen.

Grote projecten als Schiphol-Amsterdam-Almere (SAA) en de omlegging Badhoevedorp A9 zijn ook als PPS uitgevoerd.

Geschiedenis

Eén van de eerste landen waar PPS werd ingezet in de wegenbouw was Italië in de jaren 1920-1930 waar de eerste tolwegen (autostrade) werden aangelegd als concessie. Dit model werd in Frankrijk in de jaren '50 overgenomen en door Spanje in de jaren '60. Zuid-Europa liep hiermee voorop met de ontwikkeling van concessies en tolwegen. Elders in Europa werd dit model niet of slechts incidenteel toegepast. In de jaren '80 werden PPS-projecten op grote schaal in Australië en delen van Azië toegepast en in de jaren '90 en 2000 in Latijns-Amerika. Met name in deze regio werd het wegennet enorm verbeterd met tolconcessies. Vrijwel overal in Latijns-Amerika zijn een groot deel van het hoofdwegennet onder concessie gebracht.

In de jaren '90 werden in Italië, Frankrijk, Spanje en Portugal alle tolwegen geprivatiseerd. Dit waren concessies waarbij het risico en de inkomsten volledig bij de investeerder lag. Na 2000 nam het gebruik van concessies met beschikbaarheidsvergoedingen toe, ook in Nederland. Bij dit soort PPS-projecten is er geen of beperkt inkomstenrisico voor de investeerder. In de jaren '90 en begin jaren 2000 werden ook veel PPS-projecten als schaduwtol-concessie toegepast, met name in Spanje en Portugal. Dit model bleek echter problematisch voor de overheidsfinanciën in die landen, met name tijdens de financiële crisis vanaf 2009. In Portugal zijn vrijwel alle schaduwtol-concessies voorzien van fysieke tolheffing voor weggebruikers, geïnd door de overheid die daarmee het begrotingstekort poogde te verminderen. Dit had echter met name in Portugal een grote vraaguitval tot gevolg.

Het model van beschikbaarheidsvergoedingen wint terrein. In de periode 2014-2021 nam het aantal grote concessies met beschikbaarheidsvergoedingen toe, in 2021 waren 7 van de 10 grootste PPS-projecten wereldwijd een dergelijk model.[1] In Nederland werd vastgesteld dat DBFM contracten het nadeel hebben dat er weinig bieders op een aanbesteding zijn en bouwbedrijven vonden dat ze vanwege de lange looptijd onredelijk veel risico liepen. Daarop is besloten om DBFM niet meer in te zetten als contractvorm. Het in december 2019 gegunde contract voor de doorgetrokken A15 werd beschouwd als het laatste DBFM-contract van Rijkswaterstaat.[2] Nederland ging hiermee tegen de wereldwijde trend in om juist meer infrastructuur als DBFM te realiseren.

Landen

Duitsland

PPS heet in Duitsland PPP: Public Private Partnerships. Een alternatieve vertaling is ÖPP: Öffentlich-Private Partnerschaft.

In Duitsland zijn er drie varianten van PPS:

  • A-modell: planning, financiering, aanleg en onderhoud ligt bij de aannemer, maar de weg is eigendom van de overheid. De weg is geen tolweg (wel mogelijk aandeel LKW-maut) Veelal langere trajecten.
  • F-modell: planning, financiering, aanleg en onderhoud ligt bij de aannemer, maar de weg is eigendom van de overheid. De weg is een tolweg voor alle gebruikers. Veelal kunstwerken zoals tunnels en bruggen.
  • V-modell; planning, financiering, aanleg en onderhoud ligt bij de aannemer, maar de weg is in het beheer van een private onderneming die daarvoor compensatie ontvangt (oorspronkelijk schaduwtol, later beschikbaarheidsvergoeding). Geen tolheffing.

Toepassing

Sinds 2007 worden in Duitsland een aantal grote verbredingsprojecten als PPP uitgevoerd. Deze zijn grotendeels via het A-modell. Er zijn enkele toltunnels in Duitsland. Deze zijn volgens het F-modell. Het V-modell was oorspronkelijk schaduwtol, maar is gewijzigd naar een beschikbaarheidsvergoeding. Het eerste project volgens het V-modell (met beschikbaarheidsvergoeding) was de A9 tussen Triptis en Hof, de tweede was de A7 tussen Bordesholm en Hamburg. Het F-modell met tolheffing wordt nog op geen enkele Duitse Autobahn toegepast, maar is wel gepland in twee tunnels, de Elbetunnel in de A20 bij Drochtersen en de Wesertunnel in de A281 in Bremen. Pogingen om de aanleg van de A8 tussen Stuttgart en Ulm (Albaufstieg) volgens het F-modell uit te voeren zijn gestrand.

Het A-modell wordt op steeds grotere schaal gebruikt, voornamelijk om projecten te versnellen. Dit is zowel een versnelling van de aanlegperiode, als een algemene versnelling van het project. De Duitse overheidsfinanciën laten weinig ruimte om lange trajecten in korte tijd aan te pakken, terwijl het verkeer dat wel vereist. In deze gevallen is het A-modell ingezet waarbij een privaat consortium een deel of alle inkomsten van de LKW-maut ter compensatie krijgt. In dat geval betaalt het vrachtverkeer dus de verbreding. Enkele grote projecten zijn bijvoorbeeld de verbredingen van de A1 Hamburg - Bremen, A5 Baden-Baden - Offenburg, de A8 Ulm - Augsburg en de A9 bij Triptis.

In mei 2015 is aangekondigd dat enkele grote verbreding- en aanlegprojecten als PPS in de markt gezet zouden worden.[3] Het gaat hier om diverse langere trajecten die naar 2x3 rijstroken verbreed moeten worden, en enkele nieuwbouwprojecten, met name de A20 (Elbquerung), A26 (Hafenquerspange Hamburg) en de E233 tussen Meppen en Cloppenburg. De voorkeur gaat uit naar een PPS-contract op basis van een beschikbaarheidsvergoeding.

Nederland

Betaling op basis van beschikbaarheid is de meest toegepaste contractvorm.

PPS-projecten worden voor infrastructuur in Nederland relatief veel toegepast sinds de jaren '90. In Nederland gaat dit vrijwel altijd op basis van DBFM-contracten (design, build, finance, maintain) met looptijden van 15 tot 30 jaar. De financiering is meestal op basis van beschikbaarheid en vrijwel nooit op basis van gebruik (schaduwtol).

In Nederland zijn maar twee projecten op basis van gebruik gefinancierd, namelijk de Noordtunnel, opengesteld in 1992, en de Wijkertunnel die in 1996 opende. In 1993 is commotie ontstaan in de Tweede Kamer. Dit over het feit dat uit kritische rapporten van de Algemene Rekenkamer en de kamercommissie voor de rijksuitgavenprognoses bleek dat het gebruik van de (toen net in aanleg zijnde) Wijkertunnel veel hoger uit zou vallen dan nog geen jaar eerder bij de besluitvorming rond de aanleg van de tunnel en de financiering ervan was gecommuniceerd. Op 22 juni 1993 heeft in de Tweede Kamer hierover zelfs een spoeddebat plaatsgevonden. Relevant was met name de vraag of de Minister ten tijde van het besluit om de tunnel via PPS te financieren, op 10 september 1992, op de hoogte was van de hogere verkeersprognoses die naar later bleek waren opgenomen in een document dat in december 1992 naar de Tweede Kamer was gestuurd.[4] Uiteindelijk erkende de Minister dat zij de Tweede Kamer beter had moeten informeren over de financiering van de Wijkertunnel. Een kamermeerderheid nam genoegen met de excuses hiervoor.[5] Tijdens het debat werd ook een motie aangenomen waarin de Tweede Kamer besloot dat er (voorlopig) geen nieuwe PPS projecten op basis van schaduwtol mochten worden opgezet. Later is overigens gebleken dat voor de Wijkertunnel wordt gerekend op een kostenpost van circa € 1 miljard over 30 jaar, ten opzichte van bouwkosten van zo'n € 280 miljoen).

De meest toegepaste vorm van PPS in de weginfrastructuur is een DBFM-contract op basis van beschikbaarheid. Wanneer een project eerder dan voorzien wordt opengesteld krijgt de opdrachtnemer een bonus. Wanneer een project te laat wordt opengesteld krijgt de opdrachtnemer een boete. Dergelijke contracten worden doorgaans aan één opdrachtnemer (meestal een consortium) gegund. Het gehele proces van ontwerp, aanleg, financiering en onderhoud gedurende 15 tot 30 jaar wordt dan uitbesteed aan één partij, wat synergievoordelen brengt. Dit zorgt voor een versnelling in de ontwerp- en uitvoeringsfase en lagere kosten.

De contractduur is over het algemeen tussen 15 en 30 jaar, en vaak tussen 20 en 30 jaar. De levensduur van het gerealiseerde project is doorgaans langer dan 10 jaar, en in de contractduur is dan ook twee of drie keer onderhoud uitgevoerd, zodat bij einde contractduur en dus overdracht aan de opdrachtgever de infrastructuur in goede conditie is.

Portugal

In Portugal werd in de periode 1990-2005 een groot aantal PPS-projecten in de markt gezet met schaduwtol en betalingen op basis van beschikbaarheid. Dit systeem heette SCUT - Sem Custo para os UTilizadores (zonder kosten voor de gebruikers). In 2006 werd duidelijk dat het land teveel verplichtingen had aangegaan en niet bezuinigd kon worden op wegenprojecten, aangezien de uitgaven aan dergelijke concessies bijna het gehele investeringsbudget in beslag namen, en de overheid dus geen ruimte meer had om te investeren of te bezuinigen. In 2010-2011 is op bijna alle SCUT-wegen in Portugal een elektronische tolheffing ingevoerd.

Spanje

In Spanje zijn publiek-private samenwerking al decennia gangbaar voor de tolwegen. Na 2000 zijn diverse autovías aangelegd met een concessie op basis van schaduwtol (Spaans: peaje en sombra). Ook zijn in de periode 2007-2012 veel eerste generatie autovías gerenoveerd door middel van een concessie met schaduwtol. In 2015 opende de A-66 tussen Benavente en Zamora als de eerste PPS in Spanje met beschikbaarheidsvergoedingen. PPS projecten op basis van beschikbaarheidsvergoedingen (Spaans: Pago Por Disponibilidad (PPD) waren echter niet gangbaar tot 2017, toen op 14 juli 2017 werd aangekondigd om voor € 5 miljard in wegen te investeren onder het Plan Extraordinario de Inversión en Carreteras, grotendeels met PPS projecten met een concessie op basis van beschikbaarheidsvergoedingen. Onder het programma viel 2.000 kilometer weg die gemoderniseerd of nieuw aangelegd moet worden.[6] Vanwege politieke onenigheid is van dit plan echter helemaal niks terecht gekomen.

Oost-Europa

In Oost-Europa wordt PPS relatief weinig ingezet. Het is in Roemenië meermaals geprobeerd met de bouw van trajecten van de A1 en A3 door de Karpaten en de Transsylvania Motorway (A3), maar deze zijn mislukt. Vanwege de EU-financiering voor wegenprojecten ontbreekt het in deze landen aan noodzaak om alternatieve financieringsmethoden te benutten. In landen als Polen, Slowakije, Hongarije, Roemenië en Bulgarije wordt tot 85 procent van de aanlegkosten vergoed door de Europese Unie. In Tsjechië is in 2021 het eerste PPS-project voor een autosnelweg gegund, een deel van de D4.[7]

Verenigde Staten

Aangezien de brandstofaccijns in de Verenigde Staten onvoldoende opbrengt om grote projecten van te kunnen bekostigen worden in de VS al decennia PPS-projecten gebruikt. De oudste projecten uit de jaren 80 waren voornamelijk semi-overheidsinstellingen, met name de diverse turnpike authorities. Sommigen daarvan bestaan al sinds de jaren '40. Echte PPS-projecten waarbij de overheid alleen een leidende rol heeft en projecten niet zelf financiert zijn pas sinds de jaren '90 populair geworden. Dit zijn zowel nieuwe tolwegen als tolstroken op bestaande wegen (managed lanes of express lanes), evenals een toenemend aantal bruggen en tunnels. Sommige van deze concessiehouders zijn buitenlands, iets wat in de Verenigde Staten gevoelig ligt. Kenmerkend voor private ondernemingen is dat de tol significant hoger ligt dan de oudere tolwegen in het beheer van de overheid.

PPS-projecten op basis van beschikbaarheid worden in de Verenigde Staten relatief weinig toegepast. In sommige staten is dit type concessies zelfs verboden. Een probleemgeval is New Jersey, die zoveel uitstaande verplichtingen heeft dat bijna het gehele investeringsbudget opgaat aan betalingen van voorgaande projecten. Sommige staten hebben limieten gesteld op hoeveel 'availability payment' concessies er mogen zijn, omdat ze in potentie andere uitgaven kunnen verdringen als er teveel van dergelijke contracten aangaan. Vanwege het lage risico zijn PPS-projecten op basis van beschikbaarheid onder consortia populairder dan projecten waar de aannemer het risico van tolinkomsten op zicht neemt. Immers, wanneer het verkeer minder is dan verwacht zullen de inkomsten onder beschikbaarheidsbetalingen hetzelfde blijven, terwijl deze bij directe tolheffing kunnen dalen.

Het wordt over het algemeen gezien dat de Verenigde Staten qua PPS-projecten ver achter loopt op bijna de hele rest van de wereld, in veel staten ontbreekt wetgeving om dit mogelijk te maken. Daardoor zijn er veel verschillen binnen het land, met staten waarin PPS frequent wordt ingezet, maar ook veel staten waar PPS helemaal niet wordt ingezet. Experts zien grote ruimte om de Amerikaanse infrastructuur te privatiseren, wat de overheid veel geld kan opbrengen.

In andere talen

PPS

  • Deens (Dansk): Offentligt-privat partnerskab (OPP)
  • Duits (Deutsch): Öffentlich-private Partnerschaft (ÖPP)
  • Engels (English): Public-Private Partnership (PPP of P3)
  • Frans (Français): Partenariat public-privé (PPP)
  • Noors (Norsk): Offentlig Privat Samarbeid (OPS)
  • Pools (Polski): Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP)
  • Russisch (Русский): Государственно-частное партнёрство (ГЧП)
  • Spaans (Español): Colaboración público-privada (PPP)
  • Zweeds (Svenska): Offentlig-privat samverkan (OPS)

Beschikbaarheidsvergoedingen/model

  • Duits (Deutsch): Verfügbarkeitsmodell
  • Engels (English): Availability payments
  • Spaans (Español): pago por disponibilidad

Externe links

Referenties