Eurovignetrichtlijn

Uit Wegenwiki
Naar navigatie springen Naar zoeken springen

Eurovignetrichtlijn is de verkorte naam van EU-richtlijn 1999/62 betreffende het in rekening brengen van het gebruik van wegeninfrastructuur aan voertuigen.

De naam doet vermoeden dat de richtlijn betrekking heeft op het Eurovignet. De richtlijn strekt zich echter uit tot vormen van wegenbelasting en tolheffing in het algemeen, in de gehele Europese Unie. Via vrijhandelsverdragen gelden de onderliggende principes (deels) ook in Noorwegen, Zwitserland en het Verenigd Koninkrijk.

Geschiedenis

Binnen de Europese Unie is de keuze om tol te heffen op het wegennet overgelaten aan de lidstaten zelf. Datzelfde geldt voor de mate waarin motorrijtuigenbelasting wordt geheven.

Tolheffing draagt echter het risico in zich van discriminatie tussen de burgers van de verschillende EU-lidstaten, en daarmee van een inbreuk op de EU-grondbeginselen van vrij verkeer. Behalve het risico dat kosten van het binnenlandse wegennet op een buitenproportionele wijze worden verhaald op buitenlandse burgers, zou een lidstaat de tolheffing ook zo kunnen inrichten dat de binnenlandse transportsector wordt bevoordeeld boven de buitenlandse. Dat zou de mededinging op de binnenmarkt verstoren.

Toen de verdieping van die binnenmarkt aan het einde van de jaren '80 en het begin van de jaren '90 een politieke prioriteit werd, hadden transport en tolheffing dan ook de aandacht. In deze periode werd gewerkt aan het Eurovignet, als gemeenschappelijke tolheffing voor vrachtwagens. Aan dit project zouden niet alle lidstaten meedoen. Dit vergde dat de gedetailleerde regelgeving over dit vignet werd vastgelegd in een verdrag, gekend als het Eurovignet-verdrag. Er is toen echter ook een aanvullend Europeesrechtelijk kader vastgelegd waarin alle EU-lidstaten zich moesten houden bij de tolheffing van vrachtverkeer. Dit werd de Eurovignetrichtlijn.

Deze richtlijn, die op dat moment hoofdzakelijk anti-discriminatieregels bevatte, kende een valse start. De oorspronkelijke richtlijn uit 1993 werd namelijk nietig verklaard, omdat het Europese Parlement niet afdoende was betrokken.[1] In 1999 kwam een nieuwe richtlijn tot stand, die sindsdien meerdere malen is aangepast. De laatste wijziging dateert van 2022.

In 1999 werd als grondbeginsel vastgelegd dat de kosten van aanleg en onderhoud van een weg leidend moesten zijn voor eventuele tollen. Over dat beginsel bestond toen al discussie, want op deze manier bleef een vorm van heffing om het milieu te sparen buiten de Richtlijn. In meerdere landen speelde echter een wens om zo’n zogeheten heffing van externe kosten in te kunnen voeren. Dat gold in het bijzonder in de Alpenlanden, die transitverkeer door bergdalen wensten in te perken. Zij planden daarvoor grote en uiterst kostbare spoorinfrastructuur, bedoeld om goederenverkeer te verplaatsen van de weg naar het spoor. De wens bestond om deze kosten tenminste voor een deel te laten opbrengen door het (vracht)verkeer op de weg.

Politieke discussie over dit onderwerp en andere factoren relevant voor tolheffing is na 1999 in verschillende rondes gevoerd. Deze heeft geleid tot meerdere wijzigingen in de Richtlijn. Daarbij is de genoemde heffing van externe kosten van bijvoorbeeld luchtvervuiling en geluidshinder inmiddels toegestaan. Wel dient de opbrengst te worden gebruikt voor verduurzaming van het transport. Investeren in een ander middel van vervoer, om zo een modal shift te bereiken, is daarmee verenigbaar. Ook werd het toepassingsbereik van de richtlijn verbreed van vrachtwagentollen naar alle wegentollen.

Belangrijkste beginselen

De Eurovignetrichtlijn geeft zowel regels voor vignetten (rechten om tegen betaling gedurende een bepaald tijdvak onbeperkt gebruik te maken van een weg) als tollen die zijn gebaseerd op de gereden afstand. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen tollen geheven op het TEN-T en tollen geheven op andere wegen. Op die laatste zijn met name de anti-discriminatieregels van toepassing. Op het TEN-T gelden gedetailleerdere regels over beprijzing. Onder vignetten worden overigens zowel de vignetten in stickervorm geschaard als elektronische vignetten.

Anti-discriminatieregels

De voornaamste anti-discriminatieregels van de Eurovignetrichtlijn verbieden enig onderscheid naar:[2]

  • de nationaliteit van de weggebruiker
  • het land waar de vervoerder is gevestigd
  • het land waar het voertuig staat geregistreerd dat van een weg gebruikt maakt
  • herkomst of bestemming van het vervoer

Dit betekent echter niet dat lidstaten op al hun wegen hetzelfde moeten heffen. In het bijzonder is het toegelaten om bepaalde wegen te onderworpen aan verlaagde tol of in het geheel vrij te stellen van tol. Als specifiek voorbeeld daarvoor wordt genoemd een weg met lage intensiteiten of door dunbevolkte gebieden.

Ook mag in een beperkt aantal gevallen korting worden gegeven. Deze mag echter niet zien op het externekostenelement in tolheffing en moet puur zien op de infrastructuurkosten. Zo'n korting dient evenredig te zijn binnen de tariefstructuur en mag er niet toe leiden dat hogere tolkosten ontstaan voor andere gebruikers. Het gaat hier met name om een evenwichtige verdeling van administratieve lasten tussen incidentele gebruikers en regelmatige gebruikers.

Begrippen: infrastructuurkosten en externe kosten

In de Richtlijn wordt onderscheid gemaakt tussen de zogenaamde infrastructuurkosten en externe kosten. De infrastructuurkosten betreffen kort gezegd het terugverdienen van aanleg en onderhoud van de infrastructuur zelf. Rendement of een winstmarge voor een concessionair mag onderdeel zijn van deze heffing, mits deze marktconform is.[3] Alle andere elementen in een heffing zouden externe kosten zijn. Op grond van de Richtlijn mogen echter alleen externe kosten worden verhaald voor zover deze worden veroorzaakt door luchtverontreiniging, geluidshinder en CO2-emissies. Omdat dit soort elementen zich moeilijk laat beprijzen, bevat de Richtlijn ook regels over de maximale omvang van zo'n heffing.[4]

De opbrengst van een externekostenheffing moet worden gebruikt om het vervoer te verduurzamen.[5]

Regels voor vignetten

Waar een vignetplicht geldt, moeten de lidstaten ervoor zorgen dat de vignetten niet verplicht voor een heel jaar moeten worden aangeschaft (wat de binnenlandse weggebruiker zou bevoordelen boven de incidentele bezoeker), maar dat ook vignetten voor kortere periodes kunnen worden gekocht. Hoewel het jaarvignet per dag goedkoper mag zijn dan een vignet voor een kortere periode, geldt er hier een maximale bandbreedte. De vignetten die tenminste moeten worden aangeboden en de bandbreedtes verschillen voor personenauto's en zware bedrijsfvoertuigen.[6] Via het vignet mogen de infrastructuurkosten worden verhaald en mogen de hiervoor genoemde externe kosten in de heffing worden meegenomen.

Opgemerkt moet nog worden dat in het kader van de Green Deal op het TEN-T wordt gewerkt naar een totale afschaffing van vignetten voor zwaar vrachtverkeer. Idee is dat, voor zover voor deze zwaarste gebruikers tolheffing aan de orde is, deze vorm zou moeten worden gegeven met een heffing naar concreet gebruik - als tegengesteld aan betaling van één jaarlijks bedrag waarvoor vervolgens onbeperkt "vervuild" zou mogen worden. In bepaalde gevallen zal de Commissie echter uitzonderingen kunnen toelaten op dit principe, bijvoorbeeld in gebieden met lage bevolkingsdichtheid of waar de vignetplicht voor slechts een deel van een TEN-T weg zou gelden.

Regels voor tollen gebaseerd op afstand

Met tollen gebaseerd op afstand wordt gedoeld op heffingen naar concreet gebruik van een tolweg. De begrippen "concreet gebruik" en "naar afstand" moeten hier ruim worden geïnterpreteerd. Er vindt immers de nodige tolheffing plaats via een open systeem, waarbij weggebruikers een vast bedrag betalen wanneer zij een bepaalde tolpoort passeren. Dat vaste bedrag gaat eraan voorbij dat niet alle weggebruikers het volledige toltraject rijden. Dat systeem geldt echter evenzeer als tol gebaseerd op afstand als het klassieke gesloten tolsysteem waarbij een bedrag wordt berekend dat is gebaseerd op het punt waar men de tolweg is opgereden en het punt waar men de tolweg verlaat.

De tollen kunnen bestaan uit een heffing gebaseerd op de infrastructuurkosten en een heffing van de hiervoor genoemde externe kosten. Beide begrippen zijn op dezelfde manier ingekaderd als voor vignetten. Wel is bij een tol die wordt aangeslagen op basis van concreet gereden afstand (men betaalt iedere keer dat men de tolweg gebruikt) uiteraard sprake van een andere vorm van kostenomslag dan wat aan de orde is bij een vignet, waar men voor één vast bedrag gedurende een vaste periode onbeperkt gebruik mag maken van de tolweg. De Richtlijn voorziet ook hier in toegelaten wijzen van berekening.

De Richtlijn laat het toe om niet standaard hetzelfde tolbedrag te heffen. Naast verschillende bedragen voor verschillende soorten weggebruikers mag ook worden gedifferentieerd naar tijdvak. Dit mag gebeuren om congestie te reduceren, schade aan infrastructuur te beperken, het gebruik van infrastructuur te optimaliseren of de verkeersveiligheid te bevorderen. Als voorwaarden gelden:[7]

  • de differentiatie is transparant en gelijk voor alle gebruikers
  • er wordt gedifferentieerd naar tijdstip van de dag, het soort dag of het seizoen
  • het maximumtarief van de verhoogde heffing is niet hoger dan 175% van datgene wat normaal gesproken als infrastructuurkosten zou mogen worden geheven
  • wanneer wordt gedifferentieerd binnen een dag, mag de periode waarin het toptarief geldt mogen niet langer zijn dan zes uur per dag
  • de differentiatie wordt inkomstenneutraal doorgevoerd

Differentiatie naar vervuiling

In eerdere versies van de Eurovignetrichtlijn was het optioneel om extra te heffen van gebruikers met hogere uitstoot. Daarbij diende in het bijzonder te worden aangeknoopt aan de geldende Euronormen. Onder de herschikte Eurovignetrichtlijn van 2022 wordt echter gewerkt aan een verplichting om te differentiëren, en wel op basis van CO2-uitstoot. Daarnaast wordt bij tolheffing van vrachtwagens een externekostenheffing verplicht die is gebaseerd op luchtverontreiniging. Voor tolheffing op losse bruggen en tunnels is deze vervuilersheffing echter optioneel.

Congestieheffing

De Richtlijn geeft ook de parameters waaronder een congestieheffing kan plaatsvinden. Deze mag worden doorgevoerd op plaatsen waar concreet geregeld congestie plaatsvindt en dan alleen op de tijdstippen dat daadwerkelijk regelmatig congestie optreedt. De berekening van een dergelijke heffing is wederom vastgelegd in de Richtlijn.[8]

Inkomsten uit congestieheffingen moeten worden gebruikt om het congestieprobleem aan te pakken of om duurzaam vervoer en duurzame mobiliteit in het algemeen te ontwikkelen.

Implementatie

Zoals bij alle EU-richtlijnen moeten de lidstaten hun nationale recht in overeenstemming brengen met de bepalingen van de richtlijn. Omdat Nederland maar weinig tolwegen kent, kent Nederland vrijwel geen regelgeving waarin de verschillende principes zijn omgezet. Op wegen waar in Nederland tol wordt geheven (Kiltunnel, Westerscheldetunnel en in de toekomst de Blankenburgtunnel en de A15 Ressen-Zevenaar) is de tolheffing grotendeels geregeld in specifieke regelgeving voor die wegvakken. Bij de Westerscheldetunnel is dit de Tunnelwet Westerschelde, voor de Blankenburgtunnel en de A15 is dit de Wet tijdelijke tolheffing Blankenburgverbinding en ViA15. Voor de Kiltunnel geldt de Gemeenschappelijke regeling voor het Wegschap tunnel Dordtse Kil, vastgesteld door decentrale overheden (Provincie Zuid-Holland, Gemeente Dordrecht, Gemeente Hoeksche Waard).

Daarbij vallen Kiltunnel en Westerscheldetunnel niet binnen het TEN-T, zodat alleen de anti-discriminatieregels van toepassing zijn.

Wanneer de Kilometerheffing vrachtverkeer wordt ingevoerd, zal deze moeten worden geheven volgens de principes van de Eurovignetrichtlijn.

De verplichting om de toltarieven zo vast te stellen dat deze niet in strijd komt met de Richtlijn rust op de betrokken nationale overheden. Deze zijn ook verplicht de inning van de tollen vorm te geven als voorgeschreven in de Richtlijn. Wanneer de indruk bestaat dat een vorm van nationale tolheffing in strijd is met de Richtlijn vindt handhaving plaats door de Europese Unie, en de Commissie in het bijzonder. Lidstaten moeten hiervoor de Commissie informeren over voorgenomen tolheffing en de Commissie heeft ook steeds de mogelijkheid om van lidstaten informatie te vragen. Komen Commissie en lidstaat er niet onderling uit, dan bepaalt uiteindelijk het Hof van Justitie in hoeverre de bewuste lidstaat handelt in strijd met het Unierecht. Ook kunnen lidstaten elkaar dagen en kunnen andere EU-instellingen zulke procedures instellen. In voorkomend geval veroordeelt het Hof van Justitie de betrokken lidstaat om de tolheffing zo aan te passen dat deze voldoet aan de regels van de Richtlijn.

Een bekende Europese procedure over tolheffing werd gevoerd toen Duitsland het voornemen had om een algemene tolheffing op Autobahnen in te voeren (PKW-Maut). Omdat deze voor Duitsers zelf gecompenseerd zou worden in andere belastingen, verzetten buurlanden (Nederland en Oostenrijk in het bijzonder) zich omdat sprake zou zijn van ongeoorloofde discriminatie. Het eindoordeel was dat het Duitse voornemen daadwerkelijk in strijd met het Unierecht was en Duitsland heeft vervolgens van invoering afgezien.[9]

Naslag

Doorlopende tekst van de richtlijn per 24 maart 2022.

Referenties