Nederlandse wegen tussen 1970 en 2000

De periode 1970-2000 was de periode waarin men begon met het sturen van verkeersvraag in Nederland, om er onder meer voor te zorgen dat automobiliteit en leefmilieu met elkaar in enige harmonie konden bestaan. Dat leidde tot een rem op de groei van het autosnelwegennet, dat echter ook in periode van sterk afgeremde groei wel grotendeels kon worden uitgebouwd tot het huidige coherente autosnelwegennet dat de landsdelen, belangrijkste bevolkingscentra en het achterland met elkaar verbindt. Dit artikel omschrijft de hoofdlijn van deze periode.

Begin jaren '70: een nieuwe generatie aan de macht

Met de gebeurtenissen in het jaar 1968 -de verbeelding aan de macht- eindigden de jaren '60 roerig en was de toon voor de komende jaren '70 gezet. Het grootste deel van de babyboomers had nu de kiesgerechtigde leeftijd bereikt en de verkiezingen van 1971 en 1973 lieten een behoorlijke verschuiving zien naar progressief gedachtengoed. Eind jaren '60 opgekomen gedachten dat ongebreideld automobilisme in de steden tegen grenzen aanliep hadden behoorlijke weerklank gekregen. Minister Drees liet tijdens zijn korte ambtsperiode (juli 1971-juli 1972) duidelijk blijken dat een ander gebruik van de auto en bevordering van het openbaar vervoer nodig zouden zijn om de aanslag op ruimte en leefklimaat te verminderen. Linkse partijen als de PvdA en D66 drongen zelfs aan op een herziening van het toen lopende uitvoeringsprogramma. Die bleek niet mogelijk, maar het was duidelijk dat bij de eerstvolgende gelegenheid een wending zou volgen.

Aanleidingen voor een omwenteling lieten niet lang op zich wachten. De eerste factor was dat het aantal auto's in deze periode niet zo hard toenam als eind jaren '60 was verwacht. Dit trok een wissel op de financiering van het Rijkswegenplan 1968. Deze had deels moeten worden opgebracht uit algemene middelen en deels uit Motorrijtuigenbelasting. Een achterblijvende groei van het aantal auto's betekende een grotere bijdrage uit de algemene middelen en deze lag gevoelig. Verhoging van de belasting lag dat ook, zodat weinig andere keuze bestond dan uitvoering af te schalen. Een mogelijk nog grotere factor was een rapport van het Nederlands Economisch Instituut uit 1972. Al in 1967 was opdracht gegeven aan het NEI om een model te ontwikkelen voor groei van de verkeersvraag, waarop verdere wegenbouwprogramma's zouden kunnen worden gebaseerd. Het rapport liet lang op zich wachten, maar toen het uitkwam maakte dat duidelijk dat het onbeperkt laten groeien van het autoverkeer, waarop de verdere ruimtelijke ordening dan maar moest worden aangepast, onwerkbare uitkomsten op zou leveren. Als trends niet zouden kunnen worden omgebogen, zouden op veel plaatsen in de Randstad autosnelwegen van 12 rijstroken breed moeten komen. De investeringen tot 2000 om dit mogelijk te maken zouden in totaal 15-22 miljard gulden (waarde 1970) omvatten.

Het rapport kon maar aanleiding geven tot één conclusie, een conclusie die al eerder was getrokken in een aantal buitenlanden waar massamotorisatie al eerder was opgekomen: verkeersbeleid kon niet bestaan uit de verkeersvraag volgen en zorgen voor bijbehorend asfalt; er was sturing nodig in de verkeersvraag. Openbaar vervoer, in tijden van massamotorisatie vaak een ondergeschoven onderwerp, moest onderdeel worden van de oplossing, met name in de stedelijke gebieden.

Meer ruimte voor OV, rem op de groei van het autosnelwegennet

Het tijdelijke einde van de A4 bij Delft-Zuid.

In 1973 werd de Stuurgroep verkeer en vervoer ingesteld, die werd gezien als een samenwerkingsverband voor de ontwikkeling van een integraal verkeers- en vervoersbeleid. Integraal duidde daarbij op een totaalconcept van lokaal wegennet en hoofdwegennet, en van openbaar vervoer en particulier vervoer. De drie belangrijkste programmapunten die aan de Tweede Kamer werden gepresenteerd omvatten een selectiever autogebruik en stimulering van openbaar vervoer; het waar nodig gebruiken van middelen om de modal shift naar openbaar vervoer te laten ombuigen; en binnen het Rijkswegenplan 1968 voorrang geven aan de drukste hoofdwegen in de Randstad en stedelijke ringwegen.

Vanaf 1973 werd daadwerkelijk nog door-geïnvesteerd aan die autosnelwegen die op dat moment nog niet waren afgerond. De investeringen vonden echter hoofdzakelijk plaats in het westen van het land, zeker in eerste instantie. Bovendien ging het investeringstempo ten opzichte van de hoogtijdagen van de jaren '60 flink achteruit.

Desalniettemin was de groei van het hoofdwegennet wel dusdanig dat moest worden gewerkt aan een nieuw systeem van wegnummering. Het eind jaren '50 uitgedachte systeem, waarin E-nummers de hoofdmoot vormden van het Nederlandse hoofdwegennet en een kleine groep N-nummers dit kon aanvullen, werkte niet langer om de automobilist te helpen met de navigatie. Daarom werd in 1976 een integraler systeem van routenummers ingevoerd, op basis van de rijkswegennummers (die tot dan toe niet waren bewegwijzerd). Ook de E-nummers gingen in deze tijd op de schop, met een nieuw Verdrag van Genève. Dit ging uiteindelijk in 1983 in; de nieuwe nummers worden vanaf 1986 bewegwijzerd. Op E-wegen verwijst Nederland tegenwoordig nationale en Europese wegnummers naast elkaar.

Deze groei neemt niet weg dat investeringen in openbaar vervoer in deze tijd op veel meer enthousiasme konden rekenen. Tot ver in de jaren '90 probeerden achtereenvolgende ministers (ook van rechtse partijen) structureel het openbaar vervoer sterker te maken. Naast de geïdentificeerde noodzaak om de groei van het particuliere vervoer af te remmen om zo de directe stedelijke leefomgeving niet al te veel onder druk te zetten, kwamen ook in toenemende mate argumenten op die draaiden om milieu-onderwerpen die de directe leefomgeving van de autosnelwegen voorbij gingen: zure regen, CO2-uitstoot, broeikaseffect etc. Hoewel de gebruikte terminologie met de loop van de jaren veranderde, en milieu-argumenten kwamen en gingen met het bredere economische tij, was duidelijk dat een voor het openbaar vervoer gunstiger modal split op deze vlakken behulpzaam zou zijn. Milieu heeft in die zin in het beleid sinds de jaren '70 steeds de rol gespeeld van beperkende factor op de wegenbouw.

Toenemende aandacht voor ruimtelijke ordening en omgevingsfactoren

Bredere ruimtelijke ordening won het in deze periode van de puur planmatige wegenbouw zoals die vanuit Rijkswaterstaat decennialang was gepropageerd. Het voor ruimtelijke ordening bevoegde ministerie (vanaf 1965 het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, kortweg VRO) werd sterk medebepalend voor waar en hoe nog rijkswegen zouden kunnen worden gebouwd. Zeker in het dichtbevolkte westen gaf de zoektocht naar een gepaste combinatie van wonen, werken, recreëren en verplaatsen beperkingen waar nog wegenbouw mogelijk zou zijn. Dat betekende een onvermijdelijk einde voor de bouw van autosnelwegen in de nog groen gebleven delen van de Randstad (Groene Hart, Midden-Delfland, Waterland), terwijl ook stedelijke snelwegen dicht langs woonwijken (zoals de later in tunnels aangelegde N14 en de nooit aangelegde Leidsebaan) niet langer op draagvlak konden rekenen.

Waar een geplande weg iets verder van een woonwijk lag, werden geluidschermen gemeengoed, tot aan bijzondere luifelconstructies zoals aan de A28 bij Zeist aan toe. Dit was ook een punt bij uitstek waar actiegroepen, vaak bestaand uit een combinatie van lokale tegenstanders en landelijk opererende organisaties, zich tegen bouwprojecten keerden die in hun ogen teveel afbreuk deden aan de leefomgeving of recreatiemogelijkheden. Dit werd nog het meest zichtbaar bij de strijd die werd geleverd over de A27 bij Amelisweerd.

De milieu-effect rapportage (of MER) werd een vast onderdeel van de planvorming voor nieuwbouw; een onderdeel dat de planvorming behoorlijk kon vertragen. Inhoudelijke regelgeving als de Wet Geluidhinder en de Wet milieubeheer werden in 1979 ingevoerd. Dat waren geen specifiek Nederlandse tendensen; ze waren min of meer overgenomen uit de Verenigde Staten (zie verder over de situatie daar: freeway revolts). Later zouden nog Europese instrumenten volgen als de Habitatrichtlijn en Natura 2000.

Einde Rijkswegenplannen, SVV's worden bepalend

De aanleg van de 2e Van Brienenoordbrug in 1989.

De gedachtenvorming over deze onderwerpen kwam in 1977 samen in het eerste Structuurschema Verkeer en Vervoer. Het SVV-I ging uit van de hoofddoelstelling dat alleen tegemoet zou worden gekomen aan de vraag naar personen- en goederenvervoer wanneer dat per saldo positief zou zijn voor de gemeenschap. Dat hield in dat schade aan de landbouw, het natuurlijke milieu en het landschap zoveel mogelijk moest worden vermeden. Hiermee was meteen de basis gelegd voor de nodige keuzes gemaakt in de jaren '70 en '80 om geplande nieuwbouw af te blazen en in plaats daarvan bestaande tracé's uit te bouwen. Twee dossiers zijn hier tekenend voor wat in het gehele land gebeurde. Als eerste de A2 tussen 's Hertogenbosch en Nederweert, waar nieuwbouw oostelijk langs Eindhoven en Weert werd afgevoerd en het uiteindelijk kwam tot uitbouw van de oude rijkswegen 's-Hertogenbosch-Eindhoven en Eindhoven-Weert. En als tweede de A4 Delft-Schiedam, waar de wens om een en ander goed in te passen in een breder landschappelijk programma de aanleiding gaf tot het eerste uitstel (latere vertragingen gedreven door weigering door de Gemeente Schiedam en geldgebrek zouden eraan bijdragen dat de weg pas na 2010 zou openen).

Het een en ander leidde tot een samenstelling van het hoofdwegennet van 3390 kilometer, een kleine 2000 kilometer korter dan wat was voorzien in het Structuurschema Hoofdwegennet 1966. Ook een groot aantal wegen dat was ingetekend op het Rijkswegenplan 1968 was niet langer voorzien. De onderliggende methodieken waren echter niet altijd duidelijk. Dat maakte van het SVV-I niet het krachtige beleidsdocument dat men ervan had verwacht.

Met het tussen 1988 en 1991 uitgewerkte SVV-II werden duidelijker keuzes gemaakt. In de tijd dat het werd voorbereid, was er in de media en politiek veel aandacht voor milieu-thema's als broeikaseffect en zure regen. De discussie rondom de A27 bij Amelisweerd lag nog vers in het geheugen en het laatst geopende langere stuk autosnelweg, de A28 tussen Utrecht en Amersfoort, had er alleen kunnen komen dankzij een dure en bijzondere geluidswal. Milieu en directe leefomgeving hadden dan ook volle aandacht bij de totstandkoming van het SVV-II. In het document werd het aanleggen van wegen neergezet als een schrikbeeld; het wegennet zou nog maar minimaal mogen worden uitgebreid. Dit ondanks het feit dat na economisch uiterst magere jaren eind jaren ‘70 en begin jaren ‘80 (ingezet door de Tweede Oliecrisis, maar samenhangend met sociaal beleid dat alleen uitvoerbaar zou zijn bij groei in de reële economie) toen eindelijk weer wat ruimte ontstond voor investeringen in infrastructuur bovenop het minimum dat nodig was voor onderhoud.

De belangrijkste uitbreidingen die onder het SVV-II nog konden plaatsvinden waren die op de achterlandverbindingen naar Duitsland en België. Hier moest de kans op vertraging veroorzaakt door file lager blijven. Niet voor niets kon in deze periode nog worden gebouwd aan een weg als de A73, belangrijk als schakel naar Duitsland. Hetzelfde geldt voor de A15 in de Rotterdamse haven. Wat er in deze periode aan wegen werd gebouwd kreeg, veel vaker dan voorheen, zijn beslag door verdubbeling van een bestaande weg (zonder dat de oorspronkelijke weg was ontworpen met het idee van latere uitbouw).

De rol van de Rijkswegenplannen raakt in deze periode uitgespeeld. Onder de sinds de jaren '60 geldende Wet Uitkering Wegen had in 1978 een nieuw rijkswegenplan moeten uitkomen, net zoals dat voorheen iedere tien jaar was gebeurd. Dat kwam niet van de grond. In de voorafgaande jaren stond de methode van financiering van het rijkswegennet en de secundaire wegennetten toch al op de helling (zie verder: Wet Herverdeling Wegenbeheer). De programmatische aanpak van de oude rijkswegenplannen was hierbij niet langer relevant. Vanaf midden jaren '70 bepaalden de SVV's hoe en waar nog werd geïnvesteerd. In 1984 werd nog het Rijkswegenplan 1984 uitgebracht, maar dat was een puur pro-forma document geworden waarin al genomen uitvoeringsbeslissingen werden neergelegd.

De verandering in hoe het Rijk het hoofdwegennet zag werd ook zichtbaar in de overdracht van grote stukken rijksweg aan de provincies toen de Wet Herverdeling Wegenbeheer uiteindelijk inging in 1993. Het ging om routes die niet langer als primair werden gezien; vaak niet-autosnelwegen die niet meer zouden worden uitgebouwd, en waar een overzichteijke omweg over bestaande autosnelwegen de logischer route tussen de eindpunten van de rijkweg was gaan vormen. Met deze herverdeling (ook gekend onder de naam Brokx-droog, waarbij het Brokx verwijst naar de CDA-politicus en het droog onderscheidend is van een soortgelijke operatie met de waterwegen) trad ook de derde fase van de in 1976 ingevoerde routenummering in werking. Sindsdien zijn wegnummers boven de 100 in beginsel in beheer van de provincie (al zijn bij overdrachten ná 1993 geen verdere wijzigingen in de nummering doorgevoerd).

Ontwikkelingen op de weg: verkeersveiligheid en maximumsnelheid

Bewegwijzering bij het knooppunt Kleinpolderplein in de jaren '80.

Op de weg zelf stonden de ontwikkelingen intussen niet stil. Met de grote toename van het aantal reizigerskilometers was het aantal verkeersslachtoffers enorm gestegen. Twee groepen slachtoffers kregen vanaf de jaren '70 grote aandacht: fietsers en slachtoffers van alcohol in het verkeer. De eerste groep was op de straten in de steden door de grote toename in het autoverkeer bijkans ondergesneeuwd geraakt. Omdat fietsers en voetgangers bij een aanrijding in feite volkomen onbeschermd zijn tegen de impact van een auto, vielen in deze groep zwakkere verkeersdeelnemers structureel veel slachtoffers. Vaak betrof het schoolgaande kinderen. Groeperingen als 'Stop de Kindermoord' waren vrij snel succesvol in pleidooien voor maatregelen die fietsers moesten beschermen: fietspaden en een stedelijk wegennet waarin de auto stappen terug moest zetten om gepaste ruimte te laten aan voetgangers en fietsers.

Ook de alcoholcontrole in het verkeer werd verscherpt, door onder meer invoering van de blaastest en een limiet van 0,5‰. Meteen na de invoering in 1974 had in weekendnachten minder dan 1% van de bestuurders een alcoholpromillage van meer dan 0,5‰, terwijl dat in de voorafgaande jaren ongeveer 15% was. Dat bleek echter al snel geen zelfstandig gevolg van de wetswijziging. De bevolking had in eerste instantie de pakkans te hoog ingeschat. Toen bleek dat de politie maar weinig op alcohol controleerde, nam het aandeel overtreders weer snel toe.

Eveneens in 1974 werd het gebruik van de autogordel en de bromfietshelm verplicht, evenals de tachograaf in het weggoederenvervoer. Met de tachograaf kon controle op de rij- en rusttijden eindelijk effectief plaats vinden. Al deze maatregelen hebben er in belangrijke mate toe bijgedragen dat het aantal doden en gewonden in het verkeer binnen enkele jaren gevoelig is gedaald.

Een laatste verkeersveiligheidsmaatregel was de invoering van de maximumsnelheid van 100 km/h op de autosnelwegen. Deze werd formeel ingesteld om het aantal verkeersdoden terug te dringen, maar een en ander speelde ook rondom de Oliecrisis van 1973. Het niet uitgesproken argument van energiebesparing heeft waarschijnlijk een doorslaggevende rol gespeeld bij de invoering. Naarmate de jaren verstreken werd deze steeds minder gerespecteerd en de politie handhaafde er op rustiger wegen ook niet op, omdat de verkeersveiligheid daar feitelijk niet om vroeg. Per 1 mei 1988 werd de maximumsnelheid op het grootste deel van het autosnelwegennet opgetrokken naar 120 km/h, met de belofte van strengere handhaving.

Tenslotte moet hier de verkeerssignalering worden genoemd. Ontwikkeld vanaf begin jaren ‘70 gaven de matrixborden een belangrijk instrument bij inherent onveilige situaties als file en wegwerkzaamheden. Nederland was en is met deze systemen binnen Europa ver vooruit.

Economische ontwikkeling; de wegen lopen vol

Een file voor de Coentunnel in de jaren '80.

Het geformuleerde doel in de jaren ‘70 was dat de groei van het autoverkeer sterk zou worden beperkt ten opzichte van oorspronkelijke projecties. In het SVV-II was voor de periode 1986-2010 bijvoorbeeld de doelstelling geformuleerd om de verwachte groei van het wegverkeer met 70% om te buigen tot maximaal 35%. Economische teruggang in de jaren ‘70 en ‘80 zorgde er in eerste instantie voor dat het verkeer minder snel groeide dan in de jaren ‘60 nog was voorzien, maar de groei bestond onmiskenbaar. Files werden in toenemende mate een onderdeel van het dagelijkse leven van de forens.

Bredere maatschappelijke ontwikkelingen droegen er alleen maar verder aan bij dat, ondanks gerealiseerde groei in het openbaar vervoer als politiek gewenst, automobiliteit hard bleef stijgen. Daarbij kan gedacht worden aan voortgaande suburbanisatie, waarbij de groeikernen die op enige afstand van de grote steden werden gebouwd niet zoveel werkgelegenheid wisten op te bouwen als was verwacht; maar bijvoorbeeld ook aan toenemende arbeidsparticipatie door vrouwen. Echter al voordat deze arbeidsparticipatie sterk toenam, was al in de jaren '80 het tweede autobezit geëxplodeerd en werden vele autokilometers afgelegd binnen een straal van vijf kilometer en met een niet-zakelijk motief. Het aantal auto-reizigerskilometers zou alleen al in de jaren ‘90 met een kwart toenemen, onverenigbaar met het 35%-doel.

Eind jaren ‘90 begon de filedruk dan ook toe te nemen naar kritieke niveaus. Ontlasting in de vorm van wegverbredingen of nieuwbouw behoorde binnen SVV-II kaders echter niet of nauwelijks tot de mogelijkheden en politieke wil om dat te veranderen ontbrak. De ervaringen uit de tijd van massamotorisatie dat nieuwe weginfrastructuur alleen maar zou leiden tot grotere verkeersvraag werden ingezet als slot op de deur. De politieke gedachte was dat met prijsprikkels (extra brandstofaccijns, rekeningrijden) of initiatieven rondom efficiënter gebruik van infrastructuur (carpooling, dynamisch verkeersmanagement) wel prikkels zouden kunnen worden afgegeven om de verkeersvraag in toom te houden.

Het tij was zo sterk pro-openbaar vervoer dat nog in 1998 geld dat was gereserveerd voor de aanleg van de A4 Delft-Schiedam -een weg bestempeld als achterlandverbinding in het SVV II- kon worden omgebogen naar de aanleg van spoortunnels.

De gedachte elasticiteit bleek echter niet te bestaan. Verkeersvraag bleek zo sterk verweven met brede maatschappelijke keuzes op gebieden zo divers als ruimtelijke ordening, arbeidsmarkt en familiepolitiek dat steeds duidelijker werd dat de sinds de jaren ‘70 gewenste sturing zijn grenzen had. Toenemende files droegen intussen bij aan economische schade, hinder van geluid en uitstoot voor omwonenden en meer schadelijke uitstoot in de atmosfeer - in zekere zin datgene wat men vanaf de jaren ‘70 had willen voorkomen.

Het zou echter nog tot enige jaren na de eeuwwisseling duren totdat het politieke momentum ontstond om weer te gaan bouwen.