Kilometerheffing

De kilometerheffing, ook bekend als rekeningrijden of anders betalen voor mobiliteit, is een geplande belasting in Nederland, waarbij elk voertuig een bedrag per gereden kilometer moet gaan betalen. Het was oorspronkelijk gepland om vanaf de jaren '90 in te voeren, maar deze plannen haalden het destijds niet. De invoering is echter weer actueel geworden en in het regeerakkoord Rutte IV is opgenomen om een kilometerheffing per 2030 in te voeren.

De huidige plannen

In het regeerakkoord van het kabinet Rutte IV is vastgelegd dat er in het jaar 2030 een kilometerheffing ingevoerd zal gaan worden.

In het voorstel van het kabinet Rutte IV is een aanzienlijke vereenvoudiging van de voorgenomen kilometerheffing opgenomen ten opzichte van de eerdere plannen van de jaren '90 en '00. In dit plan moet een voertuigeigenaar jaarlijks het aantal kilometers opgeheven die dan verrekend worden. Dit geldt voor alle gereden kilometers, inclusief alle kilometers die Nederlanders in het buitenland rijden. Er wordt geen onderscheid gemaakt naar tijd, plaats en type weg. In tegenstelling tot de vroegere plannen die het autogebruik moeten sturen, is voorzien dat de huidige plannen alleen de bestaande belastingen MRB en BPM vervangen, en op termijn de misgelopen inkomsten uit de brandstofaccijns vanwege de overschakeling naar elektrisch rijden.

Het is voorzien dat het kilometertarief pas bij invoering in 2030 vastgesteld wordt. Het nieuwe systeem wordt budgetneutraal ingevoerd, op het niveau van de autobelastingen van 2025. Belastingderving ná 2030, veroorzaakt door verdere groei van het aantal elektrische voertuigen na 2030, wordt opgevangen door het kilometertarief jaarlijks te laten meestijgen. Hiermee blijven de overheidsinkomsten ook in de toekomst op peil.

Geschiedenis

De voorgeschiedenis

Beprijzen is niet nieuw. Reeds in de jaren 1920 werd voorgesteld om voor de aanleg van nieuwe wegen tollen in te voeren, zoals voor de nieuwe Italiaanse autostrada's tol werd geheven. Bij de totstandkoming van het Rijkswegenplan 1927 koos men een andere richting: niet het feitelijk gebruik van de weg werd belast, maar de mogelijkheid om van de weg gebruik te maken. Hierbij speelde mee dat een van de grootste maatschappelijke spelers op dat moment fel gekant was tegen tolheffing - voorzitter Bergsma van de ANWB had zich juist sterk gemaakt voor afschaffing van alle resterende tollen op het wegennet, en zag liever geen nieuwe tollen erbij komen. De facto werd de wegenbelasting ingevoerd en deze werd per geregistreerd voertuig geïnd.

De wegenbelasting was heel lang gekoppeld aan het rijkswegenfonds, en uit dat fonds werden vele wegenprojecten voor het Rijk en de provincies betaald. In 1966 werd de wegenbelasting omgevormd tot de motorrijtuigenbelasting (MRB), en verdween de vaste koppeling met het rijkswegenfonds. Het rijkswegenfonds werd voortaan gevoed vanuit de algemene middelen, terwijl de inkomsten uit de motorrijtuigenbelasting naar de algemene middelen vloeiden. In de praktijk betekende dit dat het door de weggebruikers opgebrachte geld in toenemende mate niet meer in het wegennet werd gestoken, maar weglekte naar de algemene begroting. Vanaf de jaren '70 namen de kosten van wegenprojecten door stringentere wetgeving daarentegen juist enorm toe. Het gevolg was dat nieuwe projecten te maken kregen met een knellend tekort aan financiering.

Met de introductie van het SVV-II kwam in 1988 opnieuw beprijzen naar gebruik van de weg in beeld van de beleidsmakers. Het zou twee doelen moeten dienen: het afremmen van de groei van het autoverkeer, en het genereren van financiële middelen voor nieuwe infrastructuurprojecten. Het project werd "rekeningrijden" gedoopt. Vooral onder minister Tineke "Tolpoort" Netelenbos werd het concept verder uitgewerkt. De maatschappelijke tegenstand was echter groot, en werd aangevoerd door de ANWB, die als traditionele belangenbehartiger van de weggebruiker niet geporteerd was van rekeningrijden. De ANWB was uitermate sceptisch over de werking, en was bovendien bang dat de opbrengsten niet ten goede zouden komen aan de weggebruiker. Vlak voordat het kabinet Kok-II viel over Srebrenica, was er een fel maatschappelijk debat over de invoering van rekeningrijden, waarbij met name de ANWB stevig van leer trok tegen het kabinetsbeleid. Rekeningrijden werd daarmee een beladen term. Het verdween weer korte tijd uit het zicht. Met het opstellen van het NVVP kwam het gedachtegoed van rekeningrijden opnieuw op tafel. De verhoudingen in de Tweede Kamer waren bij het aantreden van het eerste kabinet Balkenende inmiddels dusdanig dat er een politieke meerderheid voor leek te zijn, maar men moest van de beladen naam af, evenals van de hardnekkige tegenstand van de ANWB. Minister Peijs kwam met een gouden idee: formeel een platform onder voorzitterschap van de voormalige ANWB-voorzitter Nouwen, die een advies moest uitbrengen over wat nu de "kilometerheffing" werd genoemd.

Commissie Nouwen

De proef met rekeningrijden op de A12 in 1995.

De "Commissie Nouwen" (formeel bekend als het "Nationaal Platform Anders Betalen voor Mobiliteit") bracht na het aantreden van het kabinet Balkenende-2 op 29 april 2005 haar advies uit. Dit platform bestond uit 16 leden - allen vertegenwoordigers namens een belangengroepering. De volgende groeperingen waren vertegenwoordigd: overheden (5), de wetenschap (3), werkgevers en werknemers (3), de logistieke goederenvervoersector (3), de milieubeweging (1) en de weggebruiker (1; ANWB). Binnen de geselecteerde groeperingen waren er op de ANWB na geen uitgesproken tegenstanders van de kilometerheffing. Dit stelde de toen nieuwe ANWB-voorzitter Van Woerkom in een lastig parket: dwars blijven liggen en zijn voorganger Nouwen in moeilijkheden brengen, of tegen alle principes van de ANWB in overstag gaan. Het werd het laatste.

De kern van het advies van het platform "Anders betalen voor bereikbaarheid" betreft het introduceren van een aantal marktprincipes rond het gebruik van de weg, waaronder het hanteren van prijzen in plaats van belastingen, een grotere rol voor het bedrijfsleven en het verzelfstandigen van het wegbeheer. Het platform ziet op termijn een eindbeeld ontstaan met een landelijke kilometerprijs onder gelijktijdige afschaffing van de motorrijtuigenbelasting (MRB) en de BPM. Omdat dit op korte termijn – onder andere vanwege de hoge systeemkosten – nog niet te realiseren is, stelt het platform voor in een "voorfase" te starten met de versnelde aanpak van knelpunten. De financiering voor de versnelling wordt betaald door die weggebruikers (zowel personen- als vrachtverkeer), die profiteren van de versnelde aanleg. De voorfase uit het platformadvies is bedoeld om de aanpak van notoire knelpunten te kunnen versnellen. Hiertoe zijn voor een zestal wegenprojecten de concrete mogelijkheden van tol onderzocht. In de rapporten van het platform is vermeld dat het heffen van tol financieel en verkeerskundig succesvol en kansrijk kan zijn, op voorwaarde dat de wetgeving terzake aangepast wordt.

Het platform heeft voor de invoering van de kilometerheffing als belangrijkste argumenten aangevoerd dat:

- kilometerheffing transparanter en eerlijker is dan de huidige voertuiggebonden belastingen;

- de groei van de files en milieuhinder het beste kan worden beteugeld met marktwerking;

- automobilisten en bedrijven hun mobiliteitskeuzes bewuster en zakelijker moeten benaderen.

Bij de beoordeling van het advies door het platform speelden criteria als welvaartseffecten, effectiviteit en uitvoerbaarheid een rol. Deze zijn sterk afhankelijk van de precieze vormgeving van prijsbeleid. De effecten die verwacht worden van een andere manier van betalen voor mobiliteit, zoals beschreven in het rapport van het platform, dragen bij aan de ambities van de Nota Mobiliteit. De financiële en verkeerskundige effecten van de kilometerheffing hangen volgens het platform heel sterk af van de specifieke vormgeving, vooral met betrekking tot tarieven, heffingsperiode en de concrete tollocaties.

Het platform geeft aan dat een aantal algemene succesfactoren voor het heffen van tol kan worden onderkend:

- tolheffing op bestaande infrastructuur moet mogelijk zijn;

- tolheffing is het meest aantrekkelijk bij bruggen en tunnels, omdat daar gebruik makend van de EU-regels alle gebruikers mogen worden beprijsd;

- hoge intensiteiten zijn gewenst gezien de wens om het percentage inningskosten op de opbrengsten te minimaliseren;

- beperking van het aantal op- en afritten leidt tot betere verkeerskundige en financiële resultaten;

- de hoogte van de tarieven, in verband met sluipverkeer en het ontstaan van nieuwe knelpunten elders.

Uitwerking

De kabinetten Balkenende haddeen de kilometerheffing tot beleid verheven. Conform het regeerakkoord van het kabinet Balkenende-4 had minister Eurlings de kilometerheffing in 2011 moeten implementeren, doch het kabinet heeft de eindstreep niet gehaald.

Deze kilometerheffing bestaat uit de volgende elementen:

- het platte kilometertarief;

- het spitstarief: een surplus voor elke kilometer op een wegvak;

- het toltarief: een locatiegebonden vergoeding om extra weginfrastructuur te bekostigen;

- het versnellingstarief: een locatiegebonden vergoeding om versneld te investeren.

In ruil zouden de BPM en de MRB worden verlaagd c.q. afgeschaft. De verwachting van het kabinet is dat door verplaatsingen extra te belasten, de congestie zou kunnen afnemen. Om de kilometerheffing in te voeren is het noodzakelijk de Wet Bereikbaarheid en Mobiliteit aan te passen.

Statistieken

Het budget voor de rijkswegen in Nederland fluctueert jaarlijks, maar ligt op circa € 2,7 miljard per jaar (zie infrastructuurfonds). In Nederland werd in 2010 126,2 miljard voertuigkilometer afgelegd. Om het rijksbudget voor wegen te bekostigen zou een heffing van ongeveer 2,1 cent per kilometer reeds voldoende zijn. Het exacte kilometertarief is niet vastgesteld, maar lag veel hoger dan dit bedrag.

Tegenstand

Vanuit de maatschappij zwelde de weerstand tegen de kilometerheffing vanaf najaar 2009 sterk aan. De tegenstanders doelden daarbij onder andere op de volgende zaken:

- de eerlijkheid van het systeem werd sterk bekritiseerd;

- de verwachte vermindering van de files werd in twijfel getrokken;

- de privacygevoeligheid van het systeem;

- de mogelijk zeer hoge systeemkosten die in de nulsituatie niet bestaan, maar wel extra opgebracht moeten worden;

- de straffen en eenzijdige verantwoordelijkheid (geen verweermogelijkheden) bij falen van het systeem;

- dat het afschaffen van de MRB zal leiden tot een nieuwe provinciale belasting;

- de gedachte dat het systeem de ultieme melkkoe voor de overheid richting de burger zou kunnen worden.

- het idee dat de kilometerheffing een boete op naar het werk gaan is

De ANWB was sterk verdeeld over de kilometerheffing. Het leidde tot een ledenraadpleging in januari 2009, waarbij burgers konden aangeven op welke punten ze de kilometerheffing konden verbeteren. Uitspreken tegen de kilometerheffing was echter in de vraagstelling niet mogelijk. Het verenigingsbestuur stond bij monde van toenmalig voorzitter Van Woerkom nog altijd achter de kilometerheffing.

Een ander punt is dat de tarieven voor de kilometerheffing snel zouden kunnen stijgen. In de plannen was ook voorzien dat de tarieven binnen enkele jaren zouden verdubbelen. In het buitenland zijn de tarieven ook fors verhoogd, zo zijn de toltarieven voor de congestieheffing in Stockholm in 2016 met 50 tot 75 procent verhoogd. In de Verenigde Staten worden op express lanes de toltarieven ook verhoogd als het verkeersaanbod teveel toeneemt, op tal van express lanes zijn de toltarieven al binnen enkele jaren met tientallen procenten gestegen.

De discussie over de kilometerheffing laaide begin 2010 steeds hoger op, totdat op 20 februari 2010 het kabinet Balkenende-4 viel over de Afghanistan-missie. De toekomst van de kilometerheffing is daarmee ongewis, want het maatschappelijk en politiek krachtenveld rondom de maatregel is anno 2010 drastisch gewijzigd. Na de Tweede Kamerverkiezingen van 2010 is de kilometerheffing niet ingevoerd en per 15 maart 2016 is de Wet Bereikbaarheid en Mobiliteit ingetrokken.

Eerlijkheid van kilometerheffing

Vaak wordt aangedragen dat de invoering van een kilometerheffing eerlijker is, waarbij de kosten van autorijden verschuiven van bezit naar gebruik. In Nederland wordt het bezit van een auto hoog belast, met de BPM, MRB en bijtelling. Daarentegen kan moeilijk gesteld worden dat het gebruik niet duur is, aangezien de brandstofaccijns in Nederland één van de hoogste ter wereld is.

Het kilometertarief?

Omdat de exacte uitwerking van een kilometerheffing nooit had plaatsgevonden was het lastig te beoordelen in hoeverre een kilometerheffing 'eerlijk' zou zijn. In de oorspronkelijke voorstellen zijn geen concrete stappen gezet naar een heffing op basis van milieu-eigenschappen. Wanneer elk voertuig hetzelfde kilometertarief zou betalen, zouden eigenaren van nieuwe, grote en zware voertuigen meer profiteren van het afschaffen van de BPM en het verlagen of afschaffen van de MRB dan eigenaren van kleine, zuinige auto's. Daarnaast zijn in de oorspronkelijke plannen geen concrete kilometertarieven vastgesteld, zodat niet beoordeeld kon worden wat de lasten daadwerkelijk zouden zijn.

In de voorbereiding voor het uiteindelijk niet ingevoerde Nationaal Verkeers- en Vervoersplan werden wel scenario's geschetst waarbij de tarieven afhankelijk zouden zijn van de gewichtsklasse en brandstofsoort, vergelijkbaar met het huidige onderscheid van de motorrijtuigenbelasting. Het NVVP is echter niet ingevoerd specifiek vanwege de weerstand tegen de kilometerheffing.

Voordelen afschaffing BPM

Daarnaast is het grootste voordeel voor de kleine groep particulieren die een grote auto nieuw koopt, omdat de BPM afgeschaft zou worden. Het overgrote deel van de Nederlanders rijdt daarentegen in een tweedehands auto. In 2015 werden slechts 135.000 auto's nieuw verkocht aan particulieren, tegen 1,75 miljoen tweedehands auto's. Voor een aanzienlijk deel van de automobilisten zou het afschaffen van de BPM nauwelijks effect hebben op de autokosten, terwijl daar wel extra kosten van de kilometerheffing tegenover staan.

Voordelen afschaffing MRB

Voor het overgrote deel van de automobilisten speelt dus vooral de motorrijtuigenbelasting (MRB) een rol in de kosten voor het bezit van een auto. Voor eigenaren van een benzineauto bedragen de kosten van de motorrijtuigenbelasting doorgaans niet meer dan 20 tot 50 euro per maand. In het oorspronkelijk voorstel werd een spitstarief van € 2,50 voorgesteld op drukke trajecten in de Randstad. Bij een volle werkweek zou dat neerkomen op € 100 per maand, nog exclusief heffingen elders of op meerdere deeltrajecten.

Welvaartseffecten

Een kilometerheffing zou een disproportioneel effect hebben op de lasten van lagere inkomens. Deze groep koopt immers niet snel een nieuwe auto waar BPM op geheven wordt en rijdt vaker in een kleine auto, waar de MRB relatief laag van is. Zij zouden echter wel moeten betalen voor het 'budgetneutraal ombuigen' van de kosten van BPM en MRB naar een kilometertarief.

Ook zouden de lasten disproportioneel bij bepaalde groepen terechtkomen, vooral zij die in de eigen auto dagelijks naar het werk rijden in de Randstad, of voor andere motieven in de spits rijden. Om de vermeende vermindering van de congestie te bewerkstelligen is immers meer nodig dan 'anders betalen voor mobiliteit', een forse lastenverhoging zou nodig zijn om een wezenlijk verschil in het aantal afgelegde kilometers in de spits te realiseren. Dit zou voor sommige groepen significante welvaartseffecten hebben. De welvaartseffecten treden bij twee groepen op, de 'blijvers', die in de spits blijven rijden maar daarvoor fors moeten betalen, maar ook de 'afhakers', die een verlies van mobiliteit ervaren omdat ze worden gedwongen een modaliteit of tijd te nemen die voor hen minder nut heeft, of zelfs helemaal af te zien van hun verplaatsing.

Er treden ook positieve welvaartseffecten op bij een vermindering van de congestie. Deze is echter met name voor particulieren vooral theoretisch omdat de in geld uit te drukken positieve welvaartseffecten niet daadwerkelijk naar hen terugvloeit, omdat men meestal in de eigen tijd onderweg is. Men moet wel betalen voor een rit met minder congestie, maar daar staan geen werkelijke inkomsten tegenover.

Boete op rijden naar het werk

De kilometerheffing werd ook gezien als een de-facto boete op rijden naar het werk. Autoverplaatsingen vinden grotendeels plaats op verbindingen waar het reistijdverschil met het openbaar vervoer het grootst is, dus voor verreweg de meeste spitsverplaatsingen per auto is het openbaar vervoer geen gelijkwaardig alternatief. Aangezien de spits lang aanhoudt is het vermijden van de drukste spitsuren niet redelijkerwijs meer mogelijk. Ook dichter bij het werk wonen is voor velen geen optie vanwege de hoge huizenprijzen in de grote steden.

Door het gebrek aan alternatieven werd de kilometerheffing gezien als een boete op werken, omdat de zwaarste lasten vooral bij de dagelijkse spitsrijder terecht zouden komen, terwijl mensen die weinig kilometerheffing zouden hoeven te betalen ook nu al relatief lage vaste lasten hebben, aangezien dit vaak mensen zijn met een kleine auto met een motorrijtuigenbelasting van hooguit 30 euro per maand.

Voordelen voor bestuurders die niet zelf betalen

De beoogde voordelen van de kilometerheffing zoals een verminderde congestie komt ook ten goede aan bestuurders die niet zelf de kilometerheffing hoeven te bekostigen, zoals zakelijke rijders. Veel zakelijke rijders zouden vermoedelijk gedeeltelijk of volledig gecompenseerd worden voor de kilometerheffing, vergelijkbaar met het hebben van een tankpas.

In tegenstelling tot dit scenario staat de reguliere werknemer zonder een zakelijke auto of leaseauto, die wel de volledige kilometerheffing moet betalen, maar tegelijkertijd geen nieuwe auto rijdt en dus niet profiteert van de compensatie door de afschaffing van de BPM. Slechts zo'n 5% van de Nederlandse personenauto's is een leaseauto.

Kosten op langere termijn

De invoering van een congestieheffing of andere vorm van beprijzing heeft zijn grootste effect op het aantal afgelegde kilometers direct na invoering. Het verkeersremmend effect ebt na verloop van tijd weg. Na de invoering van de congestieheffing in Göteborg lagen het aantal passages in het tweede jaar al aanzienlijk hoger dan het eerste jaar, en na een paar jaar lag het aantal passages al weer bijna op het niveau van voor de invoering.

Zodoende zal de heffing periodiek verhoogd moeten worden om een blijvend verkeersremmend effect te hebben. Prijsverhogingen van enkel de inflatiecorrectie hebben niet een dergelijk effect. In 2016 zijn de prijzen van de congestieheffing in Stockholm met 50 tot 75% verhoogd omdat het effect was weggeëbt en de politiek meer inkomsten wilde genereren.

In de Verenigde Staten bestaan al langere tijd tolstroken met dynamische beprijzing (express lanes). Het doel van deze tolstroken is om te allen tijde free-flow verkeer te garanderen. Om dit waar te maken zijn aanzienlijk hogere tarieven per kilometer nodig dan gebruikelijk op tolwegen. Politiek vastgestelde prijsplafonds blijken vaak al betrekkelijk kort na invoering bereikt te worden.

De lasten voor de automobilisten kunnen daardoor op termijn veel meer toenemen dan op het moment van invoering wordt voorgeschoteld. Met name omdat het verkeersreducerend effect op langere termijn minimaal is en regelmatige prijsschokken nodig zijn om effect te houden. Hierdoor zullen de welvaartseffecten hoger uitvallen dan waar men bij de eerste invoering vanuit gaat.

Grenseffecten

Anders dan bij de brandstofaccijns is er bij een kilometerheffing geen sprake van een grenseffect, waarbij inkomsten weglekken omdat mensen over de grens tanken. Daardoor is er fiscaal minder bezwaar om de tarieven op termijn flink te verhogen zoals bij de brandstofaccijns wel het geval is.

Parkeerproblemen

Met het wegvallen van met name de MRB zou het voor mensen aantrekkelijker worden om een tweede of derde auto aan te schaffen, aangezien er afgezien van de verzekering, geen verdere vaste lasten aan verbonden zijn. Dit zou het tekort aan parkeerplaatsen in woonwijken kunnen verergeren. Veel woonwijken zijn in de jaren '90 en jaren 2000 aangelegd met een relatief lage parkeernorm per woning, zodat er vaak een groot tekort aan parkeerplaatsen is, zelfs in nieuwbouwwijken.

In andere landen waar geen vaste motorrijtuigenbelasting is, ligt het autobezit ook hoger, omdat er geen prikkel is om een weinig gebruikte auto weg te doen, en de drempel om een extra auto aan te schaffen voor het gezin of als hobbyauto lager ligt.

Oldtimers

Een ander probleem speelt met oldtimers. Voorheen waren deze voertuigen vrijgesteld van de wegenbelasting, waardoor men lang bleef doorrijden in oude, vervuilende en onveilige auto's. Vanaf 2012 werd de leeftijdsgrens voor vrijstelling van de wegenbelasting opgerekt van 25 naar 40 jaar om dit effect tegen te gaan. Als de motorrijtuigenbelasting wordt afgeschaft zal het aantrekkelijker zijn om langer met oude auto's door te rijden. In landen zonder een vaste wegenbelasting, zoals Frankrijk, ziet men relatief veel oude dieselauto's rondrijden.

Effect op brandstofaccijns

Wanneer de motorrijtuigenbelasting wordt afgeschaft zal het voor mensen die weinig kilometers rijden aantrekkelijker worden om een oude dieselauto aan te schaffen, aangezien de huidige hoge motorrijtuigenbelasting thans een grote drempel is voor particulieren om een dieselauto te rijden. Wanneer de motorrijtuigenbelasting wordt afgeschaft heeft dit een aanzuigend effect op het bezit van dieselauto's omdat de dieselprijs lager ligt dan de benzineprijs. Voor mensen die weinig kilometers rijden is een eventuele prijsdifferentiatie in de kilometerheffing niet een voldoende prikkel om geen diesel te rijden. Het verhogen van de dieselaccijns ligt echter gevoelig vanwege de grenseffecten en de impact op de logistieke sector.

Buitenlandse voertuigen

Het blijkt lastig om tol te innen bij buitenlandse weggebruikers als er geen traditioneel systeem met tolpoorten wordt gebruikt. Alhoewel het mogelijk is om buitenlandse bestuurders een factuur te sturen, is het lastiger om die factuur ook daadwerkelijk te innen, vergelijkbaar met een boete.

Ook is het lastig of zelfs onmogelijk om prijsdifferentiatie naar gewicht of milieu-eigenschappen ook voor buitenlandse auto's in te voeren. Er zijn thans geen tolsystemen in het buitenland die dat onderscheid maken. Hierdoor zouden buitenlandse bestuurders bevoordeeld kunnen worden.

Tevens liggen de inningskosten relatief hoog in verhouding tot de inkomsten voor buitenlands verkeer dat in de grensstreek blijft. Veel Duitsers doen bijvoorbeeld inkopen in een Nederlandse stad net over de grens.

Voorstanders

Voorstanders van een kilometerheffing zijn vooral te vinden bij groepen of partijen die automobiliteit willen inperken, maar ook de ANWB is lange tijd voorstander geweest van de kilometerheffing, evenals bedrijven in de zakelijke sector, die hopen door de af te schaffen BPM meer auto's te kunnen verkopen door de lagere aanschafprijzen.

Noodzaak in verband met elektrisch rijden

Elektrische auto's zijn in opkomst. Thans worden elektrische voertuigen vrijgesteld van vele belastingen, of betalen eigenaren slechts een marginaal belastingtarief, zoals een lage bijtelling. De fiscale stimulering is vooral voor de zakelijke rijders, er zijn nog zeer weinig particulieren die een elektrische auto rijden.

Elektrische auto's zijn prijzig, de aanschafprijzen van de meest succesvolle modellen liggen aanzienlijk hoger dan wat de gemiddelde particulier voor een auto betaalt. Om op termijn elektrisch rijden te stimuleren zou een afschaffing van de vaste lasten noodzakelijk zijn. Indien elektrisch rijden op grote schaal populair wordt, zou de lagere inkomsten uit de brandstofaccijns moeten worden gecompenseerd door een heffing op basis van gebruik, een kilometerheffing ligt daarbij het meest voor de hand.

Wetgeving

De wettelijke basis voor de kilometerheffing was vastgelegd in de Wet bereikbaarheid en mobiliteit (Wbm) van 4 juli 2002. De Wbm is met het vaststellen van de Wet tijdelijke tolheffing Blankenburgverbinding en ViA15 per 15 maart 2016 ingetrokken.

Wettelijke achtergrond

Een punt waarop de kilometerheffing betaald zou moeten worden werd een 'betaalpoort' genoemd, de locatie en het tarief daarvan werd vastgesteld door de minister indien de weg in het beheer van het rijk is, en het bestuur van een waterschap, provincie of stad indien de weg in beheer is van die overheden. Per betaalpoort mocht de kosten ter invordering van de kilometerheffing niet meer dan 20 procent van de opbrengst bedragen.

Er waren de volgende tarieven gepland;

• een mobiliteitstarief
• een expresbaantarief
• een toltarief

Er werd een mobiliteitstarief verschuldigd door zowel motorrijtuigen uit Nederland als uit het buitenland. Het mobiliteitstarief wordt geheven op de houder van het voertuig. Het passeren van een betaalpoort werd gezien als het doen van aangifte van de belasting.

In de Wbm werd voorzien dat de netto opbrengsten van het mobiliteitstarief ten goede komen aan het Infrastructuurfonds. De kilometerheffing komt niet specifiek ten goede aan alleen de rijkswegen, maar alle door het rijk beheerde infrastructuur.

Het expresbaantarief was voorzien op de volgende wegen;

• A1 tussen Naarden en knooppunt Watergraafsmeer (in beide richtingen)
• A4 tussen knooppunt Kethelplein en knooppunt Benelux (in beide richtingen)
• A5 tussen knooppunt Raasdorp en knooppunt De Hoek (in beide richtingen)
• A12 tussen knooppunt Oudenrijn en Bodegraven (in beide richtingen)
• A16 tussen 's-Gravendeel en knooppunt Klaverpolder (in beide richtingen)

Het toltarief was voorzien op nieuw aan te leggen tolwegen en bestaande wegen na capaciteitsuitbreiding na inwerkingtreding van de wet in 2002.

Gefaseerde invoering

Er werd een gefaseerde invoering voorzien vanaf 2002, beginnend met een spitstarief en een betaalstrooktarief (expresbaantarief). Vanaf 2006 zouden dan deze expresbaan (express lanes) aangelegd moeten worden. Daarna zou het eigenlijke kilometertarief worden ingevoerd, waarbij de motorrijtuigenbelasting zou worden afgeschaft. Ook zou dan het spitstarief opgaan in het kilometertarief. Deze invoering was rond 2010 voorzien.

De invoering van het spitstarief werd ook gefaseerd voorzien vanaf 2002, beginnend op invalswegen van grote steden, zoals de A2 en A4 bij Amsterdam, de A2 en A27 bij Utrecht, de A4, A12 en A13 bij Den Haag en de A13, A20 en A29 bij Rotterdam. In deze gevallen werd een betaalpoort voorzien op locaties voordat verkeer de eigenlijke stad of stadsring bereikte. Op de A2 werd dit bijvoorbeeld voorzien bij Abcoude, Breukelen en Everdingen. De invoering van betaalpoorten op deze autosnelwegen was voorzien tussen 2002 en 2004, met later mogelijk meer locaties rond Utrecht.

Bij de invoering van het spitstarief werd ook een maximum vastgesteld, indertijd op € 4, waarbij men uitging van gemiddeld € 2,50 bij elektronische betaalopties en € 3,50 bij betaling achteraf per bank. Het spitstarief werd alleen voorzien op werkdagen en niet gedurende vakantieperiodes, vergelijkbaar met de later ingevoerde congestieheffingen in Zweden. Er werden 215 dagen per jaar voorzien waarin betaald moest worden.

Voor het betaalstrooktarief (expresbaantarief) werd een maximum van € 7 vastgesteld. De tarieven zouden dynamisch zijn en afhankelijk van de verkeersdrukte op dat moment, vergelijkbaar met de toltarieven voor veel express lanes in de Verenigde Staten. Het betaalstrooktarief zou een proeftuin zijn voor de latere invoering van het variabele kilometertarief. Er zou in kaart gebracht worden welke tarieven een effect hebben op de veronderstelde vraaguitval en de daarmee gepaard gaande reductie van congestie. Vanaf 2010 zou dit dan de basis moeten vormen voor het variabele kilometertarief. Alhoewel er veronderstellingen waren over de prijselasticiteit van mobiliteit, was er nog weinig bekend over de praktijkeffecten.

Inningskosten

Tolsystemen, zowel elektronisch als handmatig, hebben kosten ter invordering van de tolheffing, dit worden ook wel inningskosten of systeemkosten genoemd. Omdat de kilometerheffing gefaseerd ingevoerd zou worden, was nog geen duidelijk zicht op de inningskosten in de uiteindelijke situatie van na 2010. In de eerste fase van het spitstarief op 8 tot 11 locaties en het expresbaantarief werden 74 portalen voorzien (inclusief portalen op sluiproutes). De kosten in deze eerste fase, inclusief apparatuur in de auto's, datacommunicatie en backoffice werden geraamd op 1,5 miljard gulden. De kosten voor de periode 2002-2004 werden geschat op 550 miljoen gulden. In die periode werd rekening gehouden met een opbrengst uit het spitstarief van 90 miljoen gulden op het hoofdwegennet en enkele miljoenen op de daaraan parallel verlopende sluiproutes.

De projectkosten van het expresbaantarief werden geschat op 40 miljoen gulden, plus 6 miljoen gulden aan exploitatie, per locatie. De opbrengsten werden geschat op 10 tot 20 miljoen gulden per jaar.

De inningskosten werden als volgt onderverdeeld;

• kosten van de portalen over de weg
• kosten van de apparatuur in de voertuigen
• kosten van de datacommunicatie
• kosten van de backoffice
• kosten voor informatievoorziening langs de weg
• kosten om sluipverkeer te weren

Inningskosten in het buitenland

• Toll-Collect in Duitsland (alleen vrachtverkeer): € 1,1 miljard, 24% van de inkomsten (2016)
• Myto CZ in Tsjechië (alleen vrachtverkeer): 17,6 miljard kronen, 77% van de inkomsten (2007-2010), 20% van de inkomsten (2010-2013)
• Schwerverkehrsabgabe in Zwitserland (alleen vrachtverkeer): 5,5% (2002)

Effecten

De kilometerheffing werd verondersteld vraaguitval te veroorzaken, waardoor de congestie verminderd. Dit zou positieve effecten hebben op de doorstroming en een vermindering van het aantal voertuigkilometers zou positief zijn voor het milieu, met verminderde emissies van vuile stoffen en CO2.

Economische modellen veronderstellen een prijselasticiteit, bij een hogere prijs zou de vraag dalen, dus bij een hoger toltarief zou het verkeersaanbod dalen. Dit kan een spreiding in tijd zijn, waarbij verkeer buiten de duurdere spitsperiode reist, een modal shift naar openbaar vervoer, of het geheel afzien van een verplaatsing. Alhoewel congestieheffingen indertijd al bestonden, waren er geen vergelijkbare situaties met de schaal van de voorgenomen kilometerheffing in Nederland. De meest bekende was de in 1998 ingevoerde Electronic Road Pricing in Singapore, maar betwijfeld mag worden in hoeverre Singapore als geïsoleerde stadsstaat met een hoge bevolkingsdichtheid vergelijkbaar is met het veel meer decentraler Nederland.

In de Verenigde Staten bestaan sinds de jaren '90 al express lanes met dynamische tolheffing. Hierbij is de tolheffing hoger gedurende de spits om de rijstroken te allen tijde free-flow te houden. In de praktijk blijkt dat het toltarief steeds hoger moet worden om vraaguitval te veroorzaken. Vooraf gestelde prijsplafonds werden doorgaans in de eerste jaren niet bereikt, maar na enkele jaren wel, omdat steeds meer bestuurders bereid zijn tol te betalen. Het verkeersremmend effect is op de langere termijn kleiner. Daarnaast is tolheffing op expresbanen met tolvrije alternatieven niet te vergelijken met tolheffing op het gehele netwerk, op alle typen wegen.

Ook de zeer volatiele ontwikkeling van de brandstofprijzen in de periode 2002-2015 leidde niet tot een afwijkende daling of stijging van het aantal voertuigkilometers. De benzineprijs varieerde in deze periode van € 1,15 tot € 1,75 per liter, terwijl het aantal afgelegde voertuigkilometers op de rijkswegen met dezelfde snelheid bleef groeien. In 2022 stegen de benzineprijzen naar meer dan € 2,50 per liter terwijl dit vrijwel geen effect had op de verkeersintensiteiten en congestie. Dit suggereert dat de prijselasticiteit van een kilometerheffing kleiner kan zijn dan economische modellen aannemen.

Soorten kilometerheffingen

Er zijn door het Centraal Planbureau (cpb) verschillende scenario's onderzocht voor de kilometerheffing.

• Een congestieheffing van 11 ct/km in de spits op wegen bij een zekere mate van congestie.
• Een spitsheffing van 5 ct/km in de spits op het hoofdwegennet in West- en Midden Nederland.
• Een vlakke heffing van 7 ct/km op alle wegen.
• Een combinatie van een vlakke heffing van 7 ct/km op alle wegen en daarbovenop een congestieheffing van 11 ct/km in de spits op de grotere wegen met een bepaalde mate van congestie.

De congestie- en spitsheffing worden verondersteld de files effectiever te bestrijden. Deze scenario's reduceren het aantal afgelegde kilometers met 0,5 - 2% en het aantal verliesuren met circa 10%. Hiermee wordt de congestie verminderd zonder dat dit grote welvaartseffecten heeft. De vlakke heffing of een combinatie van een vlakke heffing en congestieheffing reduceert de verliesuren met 20% of meer, maar heeft grote welvaartseffecten omdat het aantal autokilometers met 12-15% daalt, een aanzienlijke groep wordt daarmee getroffen in de persoonlijke mobiliteit. Slechts een klein deel van het verlies (circa 10%) wordt opgevangen door het openbaar vervoer. Deze afhakers hebben door de kilometerheffing minder toegang tot mobiliteit.

Modelmatige effecten vs. werkelijke effecten

Congestie kan modelmatig berekend worden op basis van de I/C-waarde (intensiteit vs. capaciteit). Echter veel lange files en grote vertragingen worden veroorzaakt door ongevallen, incidenten en weersomstandigheden. Een kilometerheffing heeft hier veel minder effect op dan op de 'standaard' congestie, waardoor het te betwijfelen valt of de congestie wel werkelijk zoveel verminderd zal worden als aangenomen wordt.

Kilometerheffing in het buitenland

Zie ook congestieheffing.

In enkele landen is ook een kilometerheffing / congestieheffing ingevoerd. Een volledig landelijk systeem is nog nergens ingevoerd. In Singapore is in 1998 de Electronic Road Pricing ingevoerd. In 2003 is in het centrum van London en congestion charge ingevoerd. In 2007 voerde de Zweedse overheid de Congestieheffing in Stockholm in, gevolgd door de Congestieheffing in Göteborg in 2013. Ook in de Italiaanse stad Milano is een congestieheffing ingevoerd die voortvloeide uit een milieuzone. In diverse steden in Noorwegen moet tolheffing betaald worden. Dit systeem is in mindere mate sturend, aangezien overal dezelfde heffing geldt en het de gehele stedelijke regio omvat, waardoor het meestal niet mogelijk is een alternatieve route te kiezen.

Zie ook

• Tolwegen in Nederland
• Kilometerheffing vrachtverkeer in Nederland
• Vehicle miles traveled tax in de Verenigde Staten