Stikstofcrisis

Uit Wegenwiki
Naar navigatie springen Naar zoeken springen
De stikstofdepositie per sector.
De ontwikkeling van de stikstofdepositie in Nederland.

Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) was een programma om het overschot aan stikstof in Natura-2000 gebieden te verminderen. Het PAS leunde op twee pijlers; het blijvend verlagen van de stikstofdepositie en het uitvoeren van herstelmaatregelen. De Raad van State heeft op 29 mei 2019 uitspraak gedaan waaruit blijkt dat het PAS niet gebruikt mag worden als toestemmingsbasis voor activiteiten.[1] Dit leidde tot de stikstofcrisis waardoor bijna alle bouwactiviteiten in Nederland stil kwamen te liggen en veel ruimtelijke projecten jaren vertraging hebben opgelopen. Een werkbare oplossing is vooralsnog niet gevonden.

Wettelijk kader

De herkomst van de gemiddelde stikstofdepositie in Nederland.

Het PAS is vastgelegd in de Wet natuurbescherming van 2015.[2] De eerste fase van het Programma Aanpak Stikstof liep van 1 juli 2015 tot en met 1 juli 2021 en verbond economische ontwikkeling met het terugdringen van stikstof in natuurgebieden. Voor de periode erna waren nog twee zesjarige programma's gepland. In 2030 zou dan onderzocht worden of het continueren van het programma nog noodzakelijk zou zijn.

Het programma is vastgesteld door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de Minister van Infrastructuur en Waterstaat in overeenstemming met Gedeputeerde Staten van de provincies en de Minister van Defensie.

Het Programma Aanpak Stikstof is niet direct gerelateerd aan de luchtkwaliteit, waar stikstofdioxide (NO2/NOx) een rol speelt. Het heeft ook geen relatie met klimaatbeleid.

Stikstof

Stikstof is een belangrijke voedingsstof voor planten, maar een teveel leidt tot negatieve effecten. Treden die negatieve effecten in een Natura 2000-gebied in, dan bepalen de bewuste richtlijnen van de Europese Unie dat de activiteiten die zo'n negatief effect veroorzaken slechts onder strenge voorwaarden kunnen worden toegelaten.

De emissies van stikstof (stikstofoxiden en ammoniak) uit voornamelijk de landbouwsector, het verkeer en de industrie worden verdund en verspreid in de lucht en resulteren in een stikstofdepositie op bodem, vegetatie en wateroppervlakten. Het betreft een droge depositie van gassen en aërosolen (deeltjes), die direct vanuit de atmosfeer op de bodem, vegetatie of water terechtkomen, en een natte depositie waarbij stoffen via regen uit de atmosfeer worden gespoeld.

De stikstofdepositie kwam in 2014 voor het overgrote deel vanuit de landbouw en het buitenland. Dit wordt uitgedrukt in mol per hectare per jaar (mol/ha/jr). De voornaamste bijdragen zijn van de energie, industrie en afvalverwerking, overig verkeer, snelwegen, scheepvaart, landbouw, consument en overig. De gemiddelde depositie vanuit de landbouw bedraagt bijna 700 mol/ha/jr. De gemiddelde depositie van autosnelwegen ligt rond de 70 mol/ha/jr.[3] De gemiddelde neerslag van stikstof uit alle bronnen samen bedraagt gemiddeld circa 1600 mol/ha/jaar.[4] De stikstofdepositie is het laagst in het westen en noorden van Nederland en het hoogst in het midden, oosten en zuiden van Nederland. Met name aan de westkant van de Veluwe tegen de Gelderse Vallei aan is de stikstofdepositie hoog.

Het wegverkeer draagt voor 6,6% bij aan de stikstofdepositie in Natura-2000, hoofdzakelijk in de vorm van NOx-emissies.[5] De uitstoot van NOx door het wegverkeer is sinds 2000 drastisch aan het krimpen, de hoeveelheid NOx was in 2019 de helft van 2000, ondanks dat het wegverkeer sinds 2000 sterk toegenomen is. Autosnelwegen en andere wegen voeren in tal van gebieden dwars door Natura-2000 gebieden. Bij autosnelwegen ligt de grens van Natura-2000 vaak op slechts enkele meters van de wegkant.

Het PAS was specifiek gecreëerd om de stikstofdepositie in Natura-2000 gebieden te verminderen. Dit is een specifiek programma en niet gericht op de algemene depositie op de complete Nederlandse oppervlakte. Alleen in Natura-2000 gebieden die gevoelig zijn voor stikstof gelden doelstellingen voor de instandhouding van variërende habitattypen. Daarbij is sprake van een kritische depositiewaarde (KDW), die per habitat verschilt.

Wegenprojecten en veranderingen in het verkeer (snelheid, intensiteiten) dragen in zeer geringe mate bij aan een verhoging van de stikstofdepositie. Bijvoorbeeld de verhoging van de maximumsnelheid op de A50 van 120 naar 130 km/h op de Veluwe (een Natura-2000 gebied) resulteert in een toename van de depositie tussen de 0,1 en 1 mol/ha/jaar,[6] een vrijwel te verwaarlozen effect. Ecologisch is er sprake van een relevante verandering van 70 mol/ha/jaar,[7] waarbij de grens van 'geen relevant effect' op 35 mol/ha/jaar is gezet om een ruime marge aan te houden. Per 1 oktober 2019 is hier de maximumsnelheid echter weer verlaagd van 130 naar 120 omdat het verkeersbesluit gebruik maakte van het PAS en nog niet onherroepelijk was.

Noodmaatregel: verlaging maximumsnelheid

De stikstofdepositie in 2017.

Vanwege de uitspraak van de Raad van State ontstond de situatie dat elke toename van stikstof niet meer mogelijk was. Daardoor kwamen alle vergunningsplichtige projecten en activiteiten in Nederland stil te liggen, variërend van woningbouw tot wegenbouw en evenementen. Met name het feit dat de woningbouwopgave van 75.000 woningen in 2020 op slot kwam te staan zorgde voor problemen. Op 13 november 2019 heeft het kabinet aangekondigd om als noodmaatregel de maximumsnelheid landelijk te verlagen naar 100 km/h tussen 6 en 19 uur om op die manier depositieruimte te creëren voor bouwprojecten.[8]

Het RIVM heeft berekend dat deze maatregel de stikstofdepositie gemiddeld met 1,6 mol/ha/jaar vermindert,[9] een ecologisch volledig te verwaarlozen effect, gezien de grens van een ecologisch relevant verschil 70 mol/ha/jaar bedraagt en de stikstofdepositie op veel plekken rond de 1500 - 2500 mol/ha/jaar ligt. Hiermee werd theoretische ruimte gecreëerd voor de woningbouw, die berekend is op gemiddeld 0,3 mol/ha/jaar. Het effect van de woningbouw bedraagt 0,1 tot 0,3 mol in het overgrote deel van de Nederlandse Natura 2000 gebieden, alleen langs de kust tussen Den Haag en Zandvoort ligt dit hoger, rond 1,2 tot 1,6 mol.[10] In een groot deel van Nederland draagt de woningbouw voor circa 1/10.000e deel bij aan de jaarlijkse stikstofdepositie, die in grote delen van Midden-Nederland tussen 2000 en 2500 mol/ha/jaar ligt.[11]

De verlaging van de maximumsnelheid is in 2022 uit de Regeling natuurbescherming gehaald als bronmaatregel om de stikstofdepositie te verminderen.[12] De effecten zijn te onzeker en daardoor juridisch niet meer houdbaar. De verlaging van de maximumsnelheid was hiermee echter nog niet ongedaan gemaakt. In 2024 werd gesteld dat de marginale stikstofruimte die theoretisch behaald werd met de snelheidsverlaging al geen effect meer had. Het effect zou 0,1% of 0,2% op de stikstofdepositie zijn.[13][14]

Tracébesluiten en andere wegenprojecten

De ontwikkeling van de emissies van het wegverkeer.

Voor een aantal tracébesluiten en andere wegenprojecten is het PAS gebruikt. Dit betrof de tracébesluiten van de A12/A27 (Ring Utrecht), de doorgetrokken A15 en de bouw van de A24 bij Rotterdam. Ook is het PAS gebruikt voor de bouw van de aansluiting Heiloo van de A9 en de aansluiting Veldhoven-West van de A67.

In een niet aan wegen gerelateerde zaak heeft de Raad van State op 17 mei 2017 zogenoemde prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie in Luxemburg.[15] De Afdeling bestuursrechtspraak wilde van het Hof van Justitie weten of het PAS in overeenstemming was met de Europese Habitatrichtlijn en dus juridisch houdbaar zou zijn. Op 7 november 2018 heeft het Hof antwoord gegegeven op deze vragen, waarbij het PAS werd geaccepteerd als systeem bij het toestaan van projecten.[16]

Rijkswaterstaat heeft voor de tracébesluiten van de A15 en A24 niet willen wachten op de verdere behandeling van het PAS door de Raad van State en heeft voor deze projecten een wijzigingsbesluit vastgesteld waarbij geen gebruik gemaakt wordt van het PAS om het tracébesluit vast te stellen.

Op 29 mei 2019 heeft de Raad van State uitspraak gedaan in een aantal zaken voor vergunningen aan veehouderijen. Hierin stelde zij vast dat het PAS niet gebruikt mag worden als toestemmingsbasis voor activiteiten. Op basis van het PAS wordt vooruitlopend op toekomstige positieve gevolgen van maatregelen voor beschermde natuurgebieden alvast toestemming gegeven voor activiteiten die mogelijk schadelijk zijn voor die gebieden. Zo’n toestemming ‘vooraf’ mag niet (meer). Een basis van de uitspraak is het feit dat bij diverse habitattypen de kritische depositiewaarde (KDW) nu al wordt overschreden en elke toename groter dan 0 zou bijdragen aan een verdere verslechtering. Het gevolg was dat duizenden projecten en activiteiten vertraging opliepen door de onzekerheid omtrekt stikstof, ook van projecten en activiteiten die nagenoeg geen extra stikstof uitstoten of dat alleen tijdelijk doen in de aanlegfase.

Op 17 juli 2019 heeft de Raad van State de eerste uitspraak gedaan over een wegenproject dat van het PAS gebruik maakte, de A12/A27 bij Utrecht.[17] Zoals op basis van de uitspraak van 29 mei verwacht mocht worden is het tracébesluit vernietigd, alhoewel de bezwaren tegen het tracébesluit feitelijk niet inhoudelijk werden behandeld in de uitspraak. Het enkele gegeven dat het tracébesluit van het PAS gebruik maakte was voldoende reden om het tracébesluit te vernietigen. Andere beroepsgronden behoefden derhalve geen bespreking.

Vanwege de aangepaste rekenregels is er een groot capaciteitstekort ontstaan onder deskundigen die stikstofberekeningen kunnen uitvoeren en de gevolgen voor natura 2000 kunnen duiden. In 2021 werd duidelijk dat er niet genoeg personele capaciteit is om alle projecten uit het MIRT door de volledige besluitvorming te loodsen en dat daardoor prioriteiten gesteld moest gaan worden, waardoor de vertraging van veel projecten nog verder is opgelopen.[18] In de drie jaar van 2019 tot 2021 is bijna de volledige capaciteit ingezet op slechts twee projecten: de doorgetrokken A15 en de A27 bij Utrecht. Alle andere projecten lagen bijna stil in de verdere planuitwerking.

Projecten op pauze

In maart 2023 werd aangekondigd dat de planvorming voor vrijwel alle grote projecten gestaakt is, nadat al eerder meerdere projectorganisaties tijdelijk waren opgeheven bij het gebrek aan perspectief op planvaststelling op het item stikstof. Op dat moment werd besloten om grote vervanging & renovatieprojecten voorrang te geven op grote bouwprojecten voor in elk geval een aantal jaar.[19]

Deze projecten zijn in de begroting van 2024 door IenW op pauze gezet:

• N35 Wijthmen – Nijverdal

• A9 Rottepolderplein

• A58 Breda – Tilburg

• A27 Zeewolde – Eemnes

• A15 Papendrecht – Gorinchem

• A2 Deil – ’s-Hertogenbosch – Vught

• Rijksbijdrage Noordelijke Randweg Utrecht (NRU)

• InnovA58 Annabosch – Galder

• A67 Leenderheide – Geldrop

• A1/A35 Knooppunt Azelo – Buren

• A1/A30 Barneveld

• A4 Haaglanden – N14

• A1/A28 Knooppunt Hoevelaken

• Volkeraksluizen

• Vaarweg IJsselmeer – Meppel

Alternatieve beoordeling

De verlaagde maximumsnelheden sinds maart 2020.

Een project kan vastgesteld worden met een alternatieve methode dan het PAS. Als eerste moet een passende individuele beoordeling worden gemaakt. Indien er sprake is van negatieve effecten kan de ADC-toets doorlopen worden. Een toestemming op basis van de ADC-toets kan alleen worden verleend indien wordt voldaan aan de volgende drie voorwaarden: er zijn geen alternatieve oplossingen (A), het project is nodig om dwingende redenen van groot openbaar belang (met inbegrip van redenen van sociale of economische aard) (D), en de nodige compenserende maatregelen worden getroffen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura-2000 bewaard blijft (C).

Al voordat het PAS vernietigd werd is voor de bouw van de A24 bij Rotterdam met succes de ADC-toets doorlopen.[20] Op 24 juli 2019 volgde de eerste uitspraak over de ADC-toets nadat het PAS vernietigd was voor de bouw van de aansluiting Veldhoven-West van de A67. De ADC-toets hield voor dit geval stand bij de Raad van State.[21]

Vervolg

Op 24 maart 2020 is het stikstofregistratiesysteem (SSRS) opgenomen in de Regeling natuurbescherming.[22] Dit geldt alleen voor woningbouw en 7 MIRT-projecten.[23]

Om het probleem op te lossen is de Wet stikstofreductie en natuurverbetering geïntroduceerd,[24] die op 17 december 2020 werd aangenomen door de Tweede Kamer. Op 9 maart 2021 ging ook de Eerste Kamer akkoord, zodat in 2030 de helft van de Natura 2000 gebieden een stikstofdepositie lager dan de kritische depositiewaarde (KDW) heeft bereikt.[25] Het wetsvoorstel omvat een gedeeltelijke vrijstelling van de natuurvergunningsplicht voor de bouwsector. Deze vrijstelling maakt vergunningverlening voor de aanleg/bouw van onder andere woningen, utiliteitsbouw, energieprojecten en activiteiten in de grond-, weg- en waterbouw makkelijker.

Bij het vergunnen van wegenprojecten was oorspronkelijk alleen de depositie tot op 5 kilometer afstand berekend. In de praktijk is het overgrote deel van de stikstofneerslag dicht bij de projectgrenzen, maar op grotere afstand werd ook stikstofdepositie berekend, ook al was dit in zeer geringe hoeveelheden. Op 20 januari 2021 deed de Raad van State een uitspraak over de bezwaren tegen het tracébesluit voor de doorgetrokken A15 dat deze grens van 5 kilometer inadequaat is.[26] Vervolgens heeft de regering op 9 juli 2021 nieuwe regels vastgesteld dat alle typen projecten en activiteiten tot op 25 kilometer afstand berekend moeten worden.[27] Het gewijzigde tracébesluit van de A15 tussen Ressen en Zevenaar was het eerste project dat op deze nieuwe rekenregels is vastgesteld.

De afstand van 25 kilometer zorgt echter wel dat de onderzoekslast voor projecten flink toe neemt, omdat de 25 kilometer niet alleen geldt vanaf het projectgebied, maar ook het hele invloedsgebied. Voor de A15 van Ressen naar Zevenaar zijn de gevolgen voor Natura 2000-gebieden vanaf Brabant en de Zuid-Hollandse Kust tot de Duitse grens onderzocht. Voor grotere wegenprojecten betekent het een onderzoek van Natura 2000 in een derde van Nederland of meer. Op 5 april 2023 oordeelde de Raad van State dat de grens van 25 kilometer acceptabel is.[28]

In het kabinet Rutte-IV is een minister van Natuur en Stikstof aangesteld om de problematiek op te lossen.[29] In de periode tot 2030 werd € 5 miljard uitgetrokken om de stikstofproblematiek aan te pakken.[30]

Op 2 november 2022 is de bouwvrijstelling door de Raad van State onderuit gehaald.[31] Dit betekende dat ook de stikstofeffecten van de bouwfase van een project in kaart gebracht moeten worden.

In de periode 2019-2023 waren er vele boerenprotesten tegen het stikstofbeleid van het kabinet. Tijdens de provinciale statenverkiezingen van 15 maart 2023 haalde de BoerBurgerBeweging (BBB) het grootste aandeel stemmen in alle 12 provincies, iets wat nog nooit eerder in Nederland was voorgekomen.[32][33]

Externe links

Referenties

  1. PAS mag niet als toe­stem­mings­ba­sis voor ac­ti­vi­tei­ten wor­den ge­bruikt | raadvanstate.nl
  2. Wet natuurbescherming | wetten.overheid.nl
  3. Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (p14) | alterra.nl
  4. Ontwikkelingen in de stikstofdepositie | rivm.nl
  5. Sector mobiliteit en stikstofdepositie - feiten en cijfers | rijksoverheid.nl
  6. Natuurtoets snelheidsverhoging 130 km/uur | platformparticipatie.nl
  7. Besluit van 8 juni 2015, houdende grenswaarden voor toestemmingsbesluiten in het kader van de programmatische aanpak stikstof (Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof) - Ecologisch gezien zijn er geen aantoonbare verschillen in de kwaliteit van een habitat door verschillen in depositie die kleiner zijn dan 1 kilogram per hectare per jaar, hetgeen ongeveer gelijk staat aan een depositie van 70 mol per hectare per jaar. | officielebekendmakingen.nl
  8. Maatregelenpakket voor de stikstofproblematiek in de woningbouw- en infrastructuursector en voor de PFAS-problematiek | rijksoverheid.nl
  9. Verkennende RIVM berekeningen stikstofmaatregelen | rivm.nl
  10. Toelichting berekening benodigde ruimte woningbouw | rivm.nl
  11. Aerius Calculator | aerius.nl
  12. wijziging Rnb en Or (snelheidsmaatregel uit stikstofregister) | internetconsultatie.nl
  13. Waarom rijden we nog 100 km/u op de snelweg? | ad.nl
  14. Van der Wal: kan geen stikstof bij, dus verhogen maximumsnelheid gaat niet | nos.nl
  15. Af­de­ling be­stuurs­recht­spraak stelt vra­gen aan Eu­ro­pees Hof over PAS | raadvanstate.nl
  16. PAS-uitvoering kan door na uitspraak Europese Hof van Justitie | bij12.nl
  17. Uitspraak 201701683/6/R3 | raadvanstate.nl
  18. Voortgang MIRT-projecten en moties en toezeggingen najaar 2021 | rijksoverheid.nl
  19. Vooruitblik MIRT 2023 | rijksoverheid.nl
  20. Uitspraak 201602958/1/R6 | raadvanstate.nl
  21. Ver­bre­ding Kem­pen­baan in Veld­ho­ven kan door­gaan; ADC-toets goed uit­ge­voerd | raadvanstate.nl
  22. Regeling natuurbescherming | wetten.overheid.nl
  23. Stikstofregistratiesysteem (SSRS) | bij12.nl
  24. Stikstofreductie en natuurverbetering | eerstekamer.nl
  25. Stikstofaanpak: sterkere natuur, perspectief voor ondernemers | rijksoverheid.nl
  26. Mi­nis­ter I&W moet stik­stof­ge­vol­gen tra­cé­be­sluit Vi­A15 be­ter mo­ti­ve­ren | raadvanstate.nl
  27. Vaste afstandsgrens van 25 kilometer voor alle emissiebronnen | rijksoverheid.nl
  28. Berekenen stikstof tot grens van 25 kilometer is aanvaardbaar | raadvanstate.nl
  29. Gelderse stikstofminister Christianne van der Wal wacht ‘onmogelijke opgave’ | destentor.nl
  30. Begroting LNV: perspectief voor landbouw en natuur | rijksoverheid.nl
  31. Bouw­vrij­stel­ling stik­stof van ta­fel, maar geen al­ge­he­le bouw­stop | raadvanstate.nl
  32. Waarom BBB óveral groot is: dit is niet alleen de overwinning van het platteland | nrc.nl
  33. BBB nu in alle provincies de grootste partij geworden | nos.nl